Max Weber: AZ URALOM SZOCIOLÓGIÁJA

A bürokratikus uralom lényege, feltételei és kibontakozása *

A modern hivatalnoki kar sajátos funkcionálási módja a következőkben nyilvánul meg.

I. A rögzített, szabályokkal - törvényekkel vagy igazgatási szabályzatokkal egyetemesen rendezett hatósági hatáskörök elve, azaz: 1. A bürokratikus uralom alatt álló intézmény céljai megvalósításához szükséges szabályszerű tevékenységeket, hivatali kötelességekként állandó jelleggel felosztják; - 2. A szóban forgó kötelességek teljesítéséhez szükséges parancsadási jogkörök szintén szilárdan szét vannak osztva, és szilárd szabályok szorítják korlátok közé az esetleg rendelkezésükre álló (fizikai vagy szakrális vagy egyéb) kényszerítő eszközöket; - 3. Az így megoszló kötelességek szabályszerű és folyamatos teljesítéséről s a megfelelő jogok gyakorlásáról tervszerűen gondoskodnak egyetemesen szabályozott képzettséggel rendelkező személyek alkalmazása útján.

Ez a három mozzanat alkotja a közjogi uralomban a bürokratikus “hatóságot”, a magángazdasági uralomban pedig a bürokratikus “üzemet”. Ebben az értelemben ez az intézmény a politikai és az egyházi közösségek szintjén csak a modern államban, a magángazdaságban csak a kapitalizmus legelőrehaladottabb formáiban bontakozott ki teljesen. A rögzített hatáskörű, folyamatosan működő hatóságok még az olyan nagy kiterjedésű politikai alakulatokban is, mint az ókori Kelet birodalmai, vagy a germán és mongol hódítások, de feudális államalakulatokban is a kivételt jelentik s nem a szabályt. Az uralkodó éppen a legfontosabb intézkedéseket személyes bizalmasaival, asztaltársaival vagy udvari szolgálattevőivel hajtatja végre, akik egy-egy feladat elvégzésére, meghatározott időre kapnak szilárdan körül nem határolt megbízást és felhatalmazást.

II. A hivatali hierarchia és a szolgálati út elve, vagyis a hatóságok egymás alá- és fölérendelésének az a szilárdan rendezett rendszere, ahol a felsőbb szervek felügyeletet gyakorolnak az alsóbbak fölött. Ez a rendszer egyúttal biztosítja az uralomnak alávetettek számára a szilárdan szabályozott lehetőséget, hogy bármelyik alsóbb hatóságtól a felsőbbhöz fellebbezzenek. A típus teljes kifejlődése esetén ez a hivatali hierarchia az egyszemélyi vezetés alapján rendezett formát ölt. A hierarchikus szolgálati út elve az állami és az egyházi alakulatokon kívül minden más bürokratikus képződménynél is megtalálható, például a nagy pártszervezeteknél vagy nagy magánüzemekben, és ebből a szempontból érdektelen, hogy a magánszerveket is “hatóságnak” nevezzük-e vagy sem. A “hatáskör” elvének hiánytalan érvényesítése esetén azonban, legalábbis a közhivatalokban, a hierarchikus alárendeltség nem egyértelmű a “felsőbb” hatóságnak azzal a jogával, hogy az “alsóbbnak” az ügyeit egyszerűen átvegye, azaz maga intézze. Inkább ennek ellenkezője a szabály, s ezért, ha egyszer felállított hivatal megüresedik, fennakadás nélkül azonnal betöltik.

III. A modern ügyvitel eredetiben vagy másolatban őrzött iratokon (aktákon), továbbá a legkülönfélébb alárendelt hivatalnokok és írnokok népes testületén alapul. A hivatalnokok, akikből a hatóság áll, a dologi javakból és aktákból álló ügyviteli apparátust hoznak létre [a közhivatalnál “büró” (hivatal), a magánvállalatnál “Kontor”, “comptoir” (iroda)] A modern hatósági szervezet élesen különválasztja az ügyvitelt a magánháztartástól, éspedig azért, mert általában elválasztja a hivatali tevékenységet mint elkülönített területet a privát élettértől, a hivatali pénzeket és eszközöket a hivatalok magánbirtokától. Ez az állapot mindenütt csak hosszas fejlődés eredményeként alakul ki. Napjainkban a köz- és magánüzemekben egyaránt megtaláljuk, olyannyira, hogy ez utóbbiban még magára a vállalkozóra is kiterjed. iroda és háztartás, üzleti és magánlevelezés, üzleti és magánvagyon elvileg különválik, mégpedig annál inkább, minél következetesebben érvényesítik az üzletvitel modern típusát. (E fejlődés csíráit már a középkorban is megtaláljuk.) Ezenkívül a modern vállalkozó különös vonásaként említhetjük, hogy üzemének “első hivatalnokaként” viselkedik, ugyanúgy, ahogyan a specifikusan bürokratikus modern állam uralkodója az állam “első szolgájának” nevezi magát. Mind az európai kontinensen, mind az amerikaiaknál merőben ismeretlen az a szemlélet, hogy az állami és a magángazdasági ügyviteli tevékenység között benső, lényegi különbség volna.

IV. A hivatali tevékenység, legalábbis mindennemű szakosított hivatali tevékenység - és ez utóbbi a sajátosan modern - alapos szakképzést feltételez. Nemcsak az államhivataloktól, hanem a magángazdasági üzem modern vezetőjétől és alkalmazottjától is egyre inkább megkövetelik ezt.

V. A hivatal kereteinek teljes kialakulásával a hivatali tevékenység a hivatalnok egész munkaerejét igénybe veszi, tekintet nélkül arra a körülményre, hogy esetleg szilárdan korlátozott az a munkaidő, amelyet kötelességszerűen az irodában kell töltenie. Ez, rendszerint - a köz- és a magángazdasági hivatalban egyaránt - csak hosszú fejlődés terméke. Régebben minden esetben éppen ennek a fordítottja volt a természetes: az ügyeket “hivatalon kívül” intézték.

VI. A hivatalnokok hivatali ténykedése egyetemes, többé vagy kevésbé rögzített, többé vagy kevésbé átfogó, megtanulható szabályok szerint megy végbe. Ezért e szabályok ismerete külön szakdiszciplína (például jogtudomány, igazgatástan, könyvvitel), amelynek elemeit a hivatalnok elsajátította.

A modern ügyvitel szabályokhoz kötöttsége annyira a lényegéből ered, hogy például a modern tudományos elmélet a következőt vallja: ha a törvény azzal a jogkörrel ruház fel valamely hatóságot, hogy rendelkezések útján diszponáljon bizonyos anyagok felett, ez nem azt a jogot jelenti, hogy esetről esetre, egyedi parancsok révén gondoskodjék a szabályozásról, hanem csak az elvont szabályozás jogát. Ez, mint látni fogjuk, éles ellentétben áll a szabályozásnak azzal a módjával, amely például a patrimonializmusban minden téren uralkodott, hogy ti. egyéni kedvezések és kiváltságok szerint alakítsák ki mindazt, amit a szent hagyomány nem rögzített.

A hivatalnokok belső és külső pozíciójára nézve mindez az alábbi következményekkel jár:

I. A hivatali teendők ellátása “szakma” (Beruf). Ez mindenekelőtt abban a követelményben nyilvánul meg, hogy a hivatalnoknak pontosan előírt képzettséget kell szereznie, amelynek elsajátítása többnyire hosszabb időn át egész munkaerejét igénybe veszi, s egyetemesen előírt szakvizsgákat is kell letennie. Ez az alkalmaztatás feltétele. Továbbá abban, hogy a hivatalnok állása kötelességszerű, ami kapcsolatainak belső struktúráját a következőképpen határozza meg: a hivatalbanlételt sem jogilag, sem tényszerűen nem úgy kezelik, mint valamilyen, meghatározott teljesítmények elvégzése ellenében kiaknázható járadék- vagy mellékjövedelem-forrás birtoklását - ahogy rendszerint a középkorban és sokszor egészen a legújabb kor küszöbéig is -, és nem is úgy, mint teljesítmények pénzre való közönséges becserélését, mint a szabad munkaszerződés esetében. Hanem a hivatal elfoglalása - a magángazdaságban is - a biztosított egzisztencia szavatolása ellenében a hivatalnok elkötelezettségét jelenti valamilyen sajátos hivatali hűségre. A modern hivatali hűség sajátossága szempontjából döntő körülmény, hogy - a tiszta típus esetében - nem valamilyen személyi viszony jellegét ölti fel, mint a vazallusi vagy tanítványi hűség (így például a feudális vagy patrimoniális uralmi viszonyoknál), hanem valamilyen személytelen dologi célra vetítődik. A dologi cél mögött természetesen, annak ideológiai felmagasztalása gyanánt, a földi vagy akár a földön túli személyes úr pótlékaként általában azok a “kulturális értékítéletek” húzódnak meg, amelyekről az emberek azt gondolják, hogy közösségükben realizálódnak: “állam”, “egyház”, “község”, “párt”, “üzem”. Így például a politikai hivatalnok, legalábbis a teljesen kifejlett modern államban, nem valamely uralkodó személyes szolgálattevőjének számít. De ma már a dolog lényegét tekintve a püspök, a pap, a prédikátor sem valamilyen tisztán személyes karizma hordozója - mint az őskereszténység idején -, amelynek világfeletti üdvösségi javait ő amaz úr személyes megbízottjaként és elvileg csak neki tartozva felelősséggel, mindenkinek felajánlja, aki méltónak mutatkozik rájuk és igényli őket. Hanem, még ha részben tovább él is a régi elmélet, hivatalnokként szolgál olyan dologi célt, amely a mai “egyházban” egyszerre jelenik meg eldologiasodva, de ideologikusan is újra elmagasztosulva.

II. A hivatalnok személyi pozíciója mindennek hatására a következőképpen alakul.

1. A modern hivatalnoknál is mindig azt látjuk, akár köz-, akár magánalkalmazott, hogy sajátosan kiemelt, “rendi jellegű” társadalmi megbecsülésre törekszik az uralomnak alávetettel szemben és meg is kapja ezt. Társadalmi pozícióját rangsorolással kapcsolatos előírások biztosítják, politikai hivatalnokoknál pedig különleges büntetőjogi rendelkezések is, állami és egyházi hatóságok hivatalnokai által elszenvedett “sérelmek”, ellenük elkövetett “becsületsértések” stb. esetére. A hivatalnok tényleges társadalmi pozíciója rendszerint ott a legmagasabb, ahol (a régi kultúrországokban) erős a szakképzett igazgatás szükséglete, ugyanakkor erős és aránylat stabil a társadalmi differenciálódás, és a hivatalnok a társadalmi hatalom-megoszlás következtében vagy az előírt szakképzés költséges volta és a személyét kötő rendi konvenciók folytán túlnyomóan a társadalmilag és gazdaságilag kiváltságos rétegekből származik. Az a körülmény, hogy a hivatalhoz megkövetelt képzettség meghatározott, a képzettséget tanúsító oklevél birtoklásához van kötve, természetesen csak fokozza a “rendi” mozzanatot a hivatalnok társadalmi pozíciójában. Egyébként szórványosan - így például a német hadseregben - azzal a jelenséggel is találkozunk, hogy az előírás nagyon határozott és nyomatékos formában elismeri: a hivatalnoki pályára törekvők állása függ a hivatalnoki testület (a tisztikar) tagjainak jóváhagyásától (“választásától”). A múlt patrimoniális, különösen javadalmas hivatalnoki rétegének talaján tipikusak az ehhez hasonló jelenségek, amelyek a hivatalnoki kar céhszerű elzárkózásának irányába mutatnak. A modern hivatalnoki uralom alatt egyáltalán nem ritkák az olyan törekvések, hogy ezt módosított formában újra életre hívják, és többek között az 1905-ös orosz forradalomban is szerepet játszottak az erősen proletarizálódott szakhivatalnokok (a “tretyij element”) követeléseiben.

A hivatalnok társadalmi megbecsülése különösen alacsony, ha - mint sokszor az újonnan betelepített területeken - a vagyonszerzés tág lehetőségei és a társadalmi rétegeződés nagyfokú labilitása folytán részint igen kevéssé van szükség szakképzett igazgatásra, részint alig beszélhetünk rendi konvenciók uralmáról. Ez volt a helyzet többek között az Egyesült Államokban.

2. A bürokratikus hivatalnokot, tiszta típus esetén, valamely felettes hatóság kinevezi. Az uralomnak alávetettek által választott hivatalnok már nem igazi bürokrata. Természetesen a hivatal formális választás útján való betöltése, magában véve még nem jelenti azt, hogy ne kinevezés húzódjék meg mögötte. A kinevező szervek állami területen főleg a pártvezérek. Az, hogy ez így történik vagy sem, nem az államjog előírásaitól függ, hanem a pártmechanizmusok működési módjától. Ezek ugyanis, ahol szervezetük szilárd, el tudják érni, hogy választás helyett a szavazók egyszerűen helybenhagyják a párt vezére által kijelölt személyt, illetve rendszerint két jelölt vívja meg megállapított szabályok szerint harcát a szavazatokért. Ám minden körülmények között az a helyzet, hogy ha a hivatalnok személyét az alávetettek választják, ez befolyásolja a hierarchikus alárendeltség merevségét. A választott hivatalnok a szolgálati út értelmében fölébe rendelt hivatalnokkal elvileg önállóan áll szemben, hiszen nem “felülről”, hanem “alulról” származtatja pozícióját, vagy legalábbis nem a hivatali hierarchiában felette álló hatóságtól, hanem a pártkorifeusoktól (bossoktól), akik további pályafutását is meghatározzák. Előmenetele nem vagy nem elsősorban hivatali elöljárójától függ. A nem választott, hanem valamilyen úr által kinevezett hivatalnok rendszerint - tisztán technikailag nézve - pontosabban dolgozik, mert nagyobb a valószínűsége, hogy kiválasztását és előmenetelét egyébként azonos körülmények között tisztán szakjellegű szempontok és tulajdonságok határozzák meg. Az uralomnak alávetettek, minthogy nem szakemberek, csak tapasztalataik alapján, azaz utólag ismerhetik meg a jelöltek szakmai képzettségét. A pártoknál majdnem mindig azt látjuk - és ez egészen természetes -, hogy bármilyen jellegű hivatal választás útján való betöltésekor nem szakszempontokat helyeznek előtérbe, hanem abból indulnak ki, hogy a jelölt milyen szolgálatokat tett a párton belüli hatalom birtokosának kitartó híveként (a “kíséret” tagjaként) s ez így van akkor is, ha a párton belüli hatalom birtokosai a jelöltlista összeállításával jelölik ki a formálisan szabadon megválasztandó hivatalnokot és akkor is, ha az egyszer megválasztott pártvezér tetszése szerint intézi a kinevezéseket. Mindenesetre azonban ez az ellentét csak viszonylagos. Mert a dolog lényegét tekintve hasonló a helyzet akkor is, amikor törvényes egyeduralkodók és alárendeltjeik nevezik ki a hivatalnokokat, csupán az a különbség, hogy itt ellenőrizhetetlen a befolyás, amelyet a belső törzsgárda (a “kíséret”) gyakorol. Ott, ahol a szakképzett igazgatás szükségessége mind szembetűnőbb vagy kezd azzá válni, mint például most az Egyesült Államokban is, és ahol a párton belüli törzsgárdának (“kíséretnek”) intellektuálisan fejlett, iskolázott és szabadon mozgó “közvéleménnyel” kell számolnia (amiről az Egyesült Államokban természetesen egyetlen olyan helyen sem beszélhetünk, ahol a városokban lakó bevándorló elem “szavazók odaterelt nyájaként” fungál), a választások alkalmával visszaüt az uralkodó pártra, ha képzetlen hivatalnokokat alkalmazott, természetesen főleg akkor, ha a hivatalnokokat a párt vezére nevezte ki. Ezért, ha nemcsak a közigazgatás vezetőit, hanem a neki alárendelt hivatalnokokat is a nép választja - legalábbis nagylétszámú és nehezen áttekinthető választói testület esetében -, ez általában nemcsak a hierarchikus függést gyengíti, hanem a hivatalnokok szakképzettségét és a bürokratikus mechanizmus pontos működését is erősebben veszélyezteti. Így például köztudomású, hogy az Egyesült Államokban az elnök által kinevezett szövetségi bíró képzettségben és megközelíthetetlenségben felülmúlja a választott bírákat, holott mindkét fajta hivatalnokot elsődlegesen pártszempontok szerint választották ki. Ezzel szemben a nagyvárosi közigazgatásnak a reformerek által követelt nagyszabású átalakítása Amerikában lényegileg mindenütt választott polgármesterektől indult ki, akik egy általuk kinevezett hivatalnoki apparátussal - tehát “cezarisztikusan” - dolgoztak. Egyáltalán, a demokráciából oly gyakran kinövő “cezarizmusnak” mint uralmi szervezetnek a teljesítőképessége technikailag nézve a “cézár” azon pozícióján alapul, hogy szabad, tradícióhoz nem kötött bizalmi embere a tömegeknek (a hadseregnek vagy a választópolgárságnak). Éppen ezért korlátlan ura annak az igen magas képzettségű katonatisztekből és hivatalnokokból álló kollektívának, amelyet személyes tetszése szerint s hagyományra vagy más szempontokra való tekintet nélkül válogat ki. A “személyes zseni uralma” azonban ellentmond a választott hivatalnoki testület formális “demokratikus” elvének.

3. Rendszerint, legalábbis a közületi és a hozzájuk legközelebb álló bürokratikus szervezeteknél, de egyebütt is az állás egyre inkább élethossziglani jellegűvé válik; ezt ott is gyakorlatilag érvényesülő szabálynak tekintik, ahol előfordul a felmondás vagy a hivatalban való időszakos megerősítés. Ez többnyire a magánhivatalnokok helyzetére is jellemző, ellentétben a munkáséval. Mindazonáltal a jogilag vagy ténylegesen élethossziglan tartó hivatal nem azt jelenti, mint sok esetben a múltban, hogy ti. a hivatalnoknak tulajdonszerű igényjogosultsága van a hivatalra. Hanem mindenütt, ahol jogi biztosítékot hoztak létre az önkényes leváltással vagy áthelyezéssel szemben - ez áll nálunk valamennyi bírói tisztségre és egyre inkább az egyéb közigazgatási beosztásokra is -, ezeknek csak az a céljuk, hogy szavatolják a szóban forgó konkrét hivatali kötelmek szigorúan tárgyilagos, személyes szempontoktól mentes ellátását. éppen ezért a bürokrácián belül az ilyen jogilag szavatolt “függetlenség” nem mindig válik az ily módon bebiztosított hivatalnok konvencionális megbecsülésének forrásává. Gyakran ennek éppen az ellenkezőjét látjuk, különösen az ősi kultúrával bíró és társadalmilag differenciált közösségekben. Mert amiképpen az úr önkényének való kiszolgáltatottság, minél erőteljesebb, annál inkább biztosítja az életvitel konvencionális úri stílusának fenntartását is, azonképpen a hivatalnok konvencionális megbecsülése e jogi biztosítékok hiánya következtében éppúgy fokozódhat, ahogyan a középkorban a miniszteriálisok megbecsülése a szabadok rovására, a királyi bíráké a népbírák rovására. Németországban a katonatiszt vagy a köztisztviselő mindig és mindenhol könnyebben távolítható el hivatalából, mint a “független” bíró, akinek általában a párbajkódex vagy a társasági szalonkonvenciók legsúlyosabb megsértése sem szokott a hivatalába kerülni. Ám ugyanennél az oknál fogva egyébként azonos körülmények között az úri réteg kevésbé fogadja a bírót a “társaságba”, mint azokat és hivatalnokokat, akiknél az úrtól való nagyobb függőségük biztosítja a “rangjukhoz illő” életvitelt. A hivatalnokok átlaga természetesen maga törekszik olyan “hivatalnoki jogra”, amely nemcsak anyagi biztonságukat szavatolja öregkorukra, hanem a hivatali megbízatás önkényes megvonásával szemben is fokozott biztosítékot jelent. Ennek a törekvésnek mindamellett megvannak a maga határai. Ha nagyon erősen érvényesül a “hivatalhoz való jog”, természetesen nehezebb lesz a szakszerűségi szempontok érvényesítése a hivatalok betöltésében, és csökkennek az ambiciózus várományosok karrieresélyei. Ez a körülmény, ezenkívül pedig és legfőképpen a hivatalnokoknak az az óhaja, hogy inkább magukhoz hasonlóktól függjenek, mint a hatalmuknak társadalmilag alárendeltektől, ahhoz vezet, hogy a hivatalnokok egészben véve nem érzik nyomasztónak a “felülről” való függést. A badeni papok most lezajlott konzervatív megmozdulásának, amely az állam és az “egyház” állítólag fenyegető elválasztásától való félelemmel volt kapcsolatos, kifejezetten az az óhaj volt az alapja, hogy “ne váljanak a község urából a község szolgájává”.

4. A hivatalnok rendszerint pénzbeli ellenszolgáltatást élvez általában rögzített fizetés alakjában, továbbá öregségi biztosítást nyugdíj alakjában. A fizetés elvileg nem függ - miként a bér - a teljesítménytől, hanem inkább “rendi jellegű” mértéket alkalmaznak, azaz a funkció jellegétől (a “rangtól”) teszik függővé s ezenkívül esetleg a szolgálati időtől. A hivatalnok ellátottságának viszonylag nagyfokú biztonsága s ezenkívül a velejáró társadalmi megbecsülés kívánatossá teszi a hivatalt azokban az országokban, ahol nincsenek gyarmati vagyonszerzési lehetőségek, s így lehetővé teszi, hogy itt többnyire aránylag alacsony szinten tartsák a fizetéseket.

5. A hivatalnok, a hatóságok hierarchikus rendjének megfelelően, az alacsonyabb, kevésbé fontos és rosszabbul fizetett állásoktól a magasabbakig terjedő “pályafutásra” törekszik. A hivatalnokok átlaga természetszerűen azon igyekszik, hogy az előmenetel feltételeit a lehető legmechanikusabb formában rögzítsék, ha nem is munkakörben, akkor legalább a “szolgálati” idő” szerint, fejlett szakvizsgarendszer esetén pedig esetleg a szakvizsgán szerzett osztályzatot is figyelembe vevő fizetési fokozatban (emiatt ez az osztályzat helyenként életre szóló kihatású a hivatalnok számára). A hivatalhoz való jog erősítésére irányuló törekvés, a hivatalnoki testületnek a hivatásrend irányába mutató fejlődése és a gazdasági biztosítás fokozódó tendenciája az egész folyamatot abba az irányba viszi, hogy a hivatalokat megfelelő képzettséget tanúsító okiratok által képesített emberek “javadalmaként” kezeljék. Minthogy azonban a szakképzettséget tanúsító okiratban foglalt, gyakran lényegtelen ismérvnek tekintett osztályzattól függetlenül figyelembe kell venni az általános egyéni és szellemi képességeket is, éppen a legmagasabb politikai hivatalokat, különösen a “miniszteri” posztokat, általában és elvileg a képzettséget tanúsító okiratoktól függetlenül töltik be.

A hivatal e modern jellege kialakításának társadalmi és gazdasági feltételei a következők.

1. Elsősorban a pénzgazdaság kifejlődése, amennyiben azt vesszük tekintetbe, hogy napjainkban a hivatalnokok javadalmazása túlnyomórészt pénzbeli. Ez a bürokrácia egész habitusa szempontjából rendkívül fontos körülmény. Mindamellett persze egymagában korántsem játszik döntő szerepet a kialakulásában. A valamennyire is határozott formában kifejlődött bürokratizmusra a kvantitatíve legjelentősebb történelmi példák a következők: a) Egyiptom az Újbirodalom korában, mindenesetre erős patrimoniális beütéssel; - b) a kései római principátus, különösen azonban a diocletianusi monarchia és a belőle kifejlődött bizánci államrendszer, itt is erős feudális patrimoniális beütésekkel; - c) a római katolikus egyház, mégpedig a XIII. század vége óta növekvő mértékben; - d) Kína, Si hoang-ti kora óta napjainkig, de erős patrimoniális és praebendális beütéssel; - e) egyre tisztább formában a modern európai állam és növekvő mértékben valamennyi nyilvános testület a fejedelmi abszolutizmus kifejlődése óta; - f) a modern tőkés nagyüzem, éspedig minél nagyobb és bonyolultabb, annál inkább. A bürokrácia az a, b, c és d esetben igen nagy mértékben - részben túlnyomóan - a hivatalnokok természetbeni javadalmazásán alapult. Mindazonáltal a bürokráciának számos jellegzetes hatását és vonását észlelhetjük ezeknél is. Valamennyi későbbi bürokrácia történelmi mintája - az egyiptomi Újbirodalom - egyúttal a naturálgazdasági szervezetnek is egyik legnagyobb szabású példája. itt ennek az egybeesésnek persze egészen sajátos okai voltak. Ugyanis azok az igen jelentős fenntartások, amelyeket a szóban forgó formáció bürokratikusnak minősítésénél érvényesíteni kell, éppen a naturálgazdaságból következnek. A pénzgazdálkodás bizonyos fejlettségi foka természetes feltétele, ha nem is annak, hogy a tisztán bürokratikus igazgatás létrejöjjön, de annak mindenesetre, hogy változatlan formában fennmaradjon. Mert a történelmi tapasztalat tanúsága szerint pénzgazdaság nélkül aligha kerülhető el, hogy a bürokratikus struktúra erősen meg ne változtassa benső lényegét vagy éppenséggel más struktúrába ne csapjon át. Már az a gyakorlat is, hogy a hivatalnokok rögzített természetbeni illetményeket kapnak az úr raktáraiban levő készletekből vagy folyó természetbeni bevételeiből, ami Egyiptomban és Kínában évezredekig uralkodott, majd a kései római monarchiában és egyebütt is jelentékeny szerepet játszott, könnyen válhat az első lépéssé azon az úton, hogy a hivatalnokok kisajátítsák az adóforrásokat és azokat magánbirtokként használják. A természetbeni illetmények megvédik a hivatalnokot a pénz vásárlóerejének gyakran szélsőséges ingadozásaitól. De ha a természetbeni adók szabálytalanul futnak be - ami minden esetben bekövetkezik, mihelyt az úr a természetbeni bevételek körében csak egy kicsit is meglazítja a gyeplőt -, a hivatalnok, akár van erre felhatalmazása, akár nincs, közvetlenül lép fel a hatalma alatt álló terület beadásra kötelezett lakosaival szemben. Kézenfekvő gondolat, hogy a hivatalnokot úgy védjék meg ezektől az ingadozásoktól, hogy elzálogosítják neki vagy átruházzák rá a beadást és ezzel az adószedési hatalmat, vagy pedig saját megművelésre kikölcsönzik neki az úr bizonyos hasznot hajtó földbirtokait. Minden nem túl mereven szervezett központi hatalom ki van téve annak a kísértésnek, hogy önként vagy a hivatalnokok nyomása alatt rálépjen erre az útra. Itt azután különböző megoldások lehetségesek. Vagy megelégszik a hivatalnok a fizetési igényének megfelelő összegű haszonnal és a fölösleget átadja az úrnak, vagy pedig - minthogy ez nyilvánvalóan túl nagy kísértést jelent és hozama az úr szempontjából többnyire egyáltalán nem kielégítő - a hivatalnokra rögzített pénzösszeget rónak ki. Ezt igen sokszor látjuk a német hivatalnoki kar korai korszakában, s egészen nagy méretekben valamennyi keleti satrapa-igazgatásnál: a hivatalnok átad valamilyen pontosan előírt összeget, és megtartja a fölösleget.

Ebben az esetben gazdaságilag erősen hasonlít a bérleti vállalkozóra, és elő is fordul, hogy egyenesen szabályszerű hivatalbérleti viszony keletkezik, amelyből még a verseny mozzanata sem hiányzik: a bérletet annak adják oda, aki a legmagasabb díjat ajánlja. A magángazdaságban a villikációnak bérleti viszonnyá való átalakulása a számos példa közül az egyik legfontosabb. Az úr ezzel a megoldással azt a gondot is áthárítja a bérlő - illetve rögzített pénzjáradékkal tartozó - hivatalnokra, hogy természetbeni jövedelmeit pénzre váltsa át. Nyilvánvalóan ez volt a helyzet az ókor számos keleti helytartója esetében. A közadók kivetésének bérbeadása is ezt a célt szolgálta (azok közvetlen kezelése helyett). Ez lényeges előrehaladás a pénzügyeknek etatisztikus rendszerré való rendezése útján. míg a közháztartás fejlődésének kezdetén az volt a tipikus, hogy a mindenkor kiszámíthatatlan bevételek mintegy a kézből a szájba kerültek, most e bevételekről és kiadásokról szilárd költségvetést készítenek. Másfelől az úr ebben a rendszerben lemond arról, hogy ellenőrizze és maradéktalanul saját hasznára aknázza ki az adózóképességet, sőt - a szerint, hogy mekkora szabadságot kapott a hivatalnok, illetve a hivatal- vagy adóbérlő -, a kíméletlen kizsákmányolás annak megőrzését is veszélyezteti, hiszen tartós fenntartásához a tőkésnek nem fűződik olyan érdeke, mint az úrnak. Az úr úgy ahogy szabályozás segítségével igyekszik bebiztosítani magát e folyamat ellen. Ennek megfelelően az adók bérbeadása vagy átruházása igen eltérő formákat ölthet, s az úr és a bérlő közötti mindenkori erőviszonyoktól függően vagy az utóbbi érdeke kerekedik felül - az alávetettek adózóképességének szabad kizsákmányolása -, vagy az úr érdeke: ennek a képességnek a megőrzése. Láttuk tehát a közrejátszó motívumokat: a bevétel ingadozásának kiküszöbölése, az etatizálás lehetőség, az alattvalók teljesítőképességének biztosítása a nem-gazdaságos kizsákmányolással szembeni védelem útján, a bérlő bevételeinek ellenőrzése, hogy az államnak a lehetséges maximum jusson. Lényegileg ezeknek a tényezőknek az együttes és egymással ellentétes hatásán nyugszik például a ptolemaiosi birodalom adóbérleti rendszerének konkrét formája. Igaz ugyan, hogy itt a bérlő még ugyanúgy magántőkés, mint Hellászban vagy Rómában, de az adók kivetése bürokratikusan történik és állami ellenőrzés alatt áll, a bérlő profitja pedig csak a bérleti összeg felett mutatkozó esetleges fölösleg egy része, valójában csak biztosíték. Kockázata ugyanis abban áll, hogy a beszolgáltatott termés esetleg nem éri el a megállapított bérleti összeget.

Ha az úr abba a helyzetbe kerül, hogy nem annyira folyó bevételekre van szüksége, mint inkább pénztőkére - például hadviseléshez vagy adósság törlesztéséhez -, előfordulhat, hogy a hivatalnak a hivatalnok magánkereseti forrásaként való merőben gazdasági felfogása közvetlenül kialakítja a hivatalvásárlás gyakorlatát, ami például éppen az újkor államaiban - az egyházi államban csakúgy, mint Franciaországban és Angliában - egészen szabályszerű jelenséggé vált, mégpedig nemcsak szinekurák, hanem nagyon komoly hivatalok, például tiszti rangok esetében is. Ennek maradványaival még a XIX. században is találkozunk. Gazdasági értelme egy-egy esetben odáig módosulhat, hogy a vásárlási összeg részben vagy egészen a hivatali hűségre vonatkozó kaució jellegét ölti. Ez azonban csak kivétel, nem szabály.

Bármilyen jellegű azonban az úrnak járó hasznok, adók és szolgáltatásoknak a hivatalnok saját használatára való átengedése, mindig a bürokratikus szervezet tiszta típusának feladását jelenti. A hivatalnok ilyenkor birtokolja a hivatalt. Még inkább ez a helyzet, ha a hivatali kötelezettség és az ellenszolgáltatás úgy függ össze egymással, hogy a hivatalnok a neki átengedett javak bevételének kis részét sem fizeti be, hanem ezeket teljes egészükben saját magáncéljaira használhatja fel, s az úrnak személyes vagy katonai vagy egyéb politikai, illetve egyházi jellegű szolgáltatásokat nyújt cserébe. Amikor reális vagy fiktív hivatali kötelességek ellenszolgáltatásául életre szólóan ruháznak a hivatalnokra dologilag rögzített járadékokat vagy föld, illetve más járadékforrások lényegileg gazdasági használatát, és a kötelességek teljesítésének gazdasági biztosítása végett tartósan az úr jelöli ki a szóban forgó javakat, “javadalmakról” és “praebendális” hivatali szervezetről beszélünk. Innen folyékony az átmenet a fizetésért dolgozó hivatalnoki karhoz. Az ókorban és a középkorban, de még az újkor elején is nagyon gyakran “praebendális” volt a papság ellátása, de a megoldással ugyanebben a formában szinte minden korban más területeken is találkozunk. A kínai szakrális jogban valamennyi hivatal specifikus “javadalom”-jellege azzal a következménnyel járt, hogy mivel az atya vagy más házi tekintély halálát követő gyászidő alatt tartózkodni kellett a birtok élvezetétől (eredetileg a volt birtokosnak, a ház halott urának rosszakarata miatt), a gyászoló erre az időre hivataláról is kénytelen volt lemondani, vagyis azt tisztán praebendális módon járadékforrásnak tekintették. - Ez a megoldás a pusztán fizetést húzó bürokráciától való további eltávolodást jelent akkor, ha nemcsak a gazdasági, hanem az uralmi jogok közvetlen gyakorlását is átruházzák a hivatalnoka, s ellenszolgáltatásként az úrnak teendő személyes szolgálatokat kötnek ki. Az átruházott uralmi jogok azután különböző jellegűek lehetnek, például politikai hivatalnokok esetében vagy inkább földesúri vagy inkább hivatali természetűek. Mindkét esetben bekövetkezhet, az utóbbiban azonban föltétlenül be is következett a bürokratikus szervezet sajátszerűségének teljes felszámolása: helyébe az uralom “feudális” szervezete lép.

Mindezeknek a megoldásoknak, amikor a hivatalnoknak természetbeni szolgáltatásokat és természetbeni haszonélvezeteket adnak ellátásul, megvan az a tendenciája, hogy lazítsák a bürokratikus mechanizmust, főleg gyengítsék a hierarchikus alárendeltséget. Ez az alárendeltség a modern hivatalnoki fegyelemben a legszigorúbb formában fejlődött ki. A pontosságnak az a foka, amelyet a mai nyugati, szerződéses formában alkalmazott hivatalnoknál láthatunk, csak ott volt elérhető - mindenesetre igen energikus vezetés esetén -, ahol a hivatalnokoknak az úrral szembeni alárendeltsége személyileg is feltétlen, amikor tehát az igazgatást rabszolgák vagy rabszolga módjára kezelt alkalmazottak látták el.

Az ókorban a naturálgazdálkodást űző tartományok egyiptomi hivatalnokai, ha jogilag nem is, ténylegesen a fáraó rabszolgái. A római nagybirtokosok, ha egyebet nem, legalább a pénztár kezelését szívesen bízták rabszolgákra, mert őket meg lehetett kínozni. Kínában ugyanezt azzal igyekeznek elérni, hogy széltében alkalmazzák fegyelmező eszközként a bambusznádat. Annak azonban kevés a valószínűsége, hogy ezek a kényszerítő eszközök tartósan beválnak. Ezért a tapasztalat azt mutatja, hogy a biztosított pénzbeli fizetés, s vele a nem csupán véletlentől és önkénytől függő pályafutás esélye, a szigorú, de az önbecsülést kímélő fegyelem és ellenőrzés, továbbá a rendi becsületérzés kifejlődése és a nyilvános kritika lehetősége viszonylag leginkább segíti elő a bürokratikus apparátus működésének gépiessé válását, és megbízhatóbb a jogi rabszolgaságnál. Sőt a hivatalnok erős rendi tudata nemcsak összeegyeztethető az elöljárókkal szembeni akarat nélküli alárendeltség elfogadásával, hanem - mint a katonatiszteknél - egyenesen következménye ez utóbbinak, mint a hivatalnok önérzete által megkövetelt belső egyensúly tényezője. Hogyha a hivatal merőben szakszerű hozzáértést igénylő hivatás jellegét ölti, ahol a hivatalnok magánélete elvileg elválik hivatali tevékenységétől, ez megkönnyíti a hivatalnok számára a fegyelmen alapuló mechanizmus egyszer s mindenkorra szilárdan megadott dologi feltételei közé való beilleszkedését.

Ha tehát a pénzgazdaság teljes kifejlődése nem is nélkülözhetetlen feltétele a bürokratizálódásnak, a bürokratizmusnak mint sajátos állandó struktúrának mégis van egy feltétele: állandó bevételek a fenntartásához. Ahol ezek nem biztosíthatók a magánprofitból (mint a modern nagyvállalatok bürokratikus szervezete esetében) vagy rögzített természetbeni beadásokból (mint a nagybirtoknál), rögzített adózási rendszer szükséges ahhoz, hogy a bürokratikus igazgatás tartósan fennálljon. Ehhez azonban, ismert általános okokból kifolyólag, egyedül a minden téren érvényesülő pénzgazdaság teremt biztos alapot. Ezért az igazgatás bürokratizálódási foka a teljesen kifejlett pénzgazdálkodáson alapuló városi településekben nem ritkán viszonylag magasabb volt, mint az egykorú jóval nagyobb területű síkföldi államokban. Természetesen, mihelyt ez utóbbiakban is ki tudott fejlődni a szabályozott beadási rendszer, sokkal átfogóbban bontakozott ki bennük a bürokrácia, mint a városállamokban, hiszen a városállamban, amíg szűk határok között mozog, mindenütt a plutokratikus testületi jellegű honoratiorigazgatás a megfelelőbb tendencia. Mert az igazgatás bürokratizálódásának voltaképpeni talaja kezdettől fogva az igazgatási feladatok sajátos fejlődési változata volt éspedig:

2. A feladatok mennyiségi megnövekedése. Így például politikai területen a bürokratizálódás klasszikus talaja a nagyállam és a tömegpárt.

Természetesen nem abban az értelemben, hogy minden történetileg ismert nagy állam bürokratikus igazgatással járt volna együtt. Mert az egyszer létrejött nagy állam tartós fennállása vagy az általa hordozott kultúra egysége nem mindig az állam bürokratikus struktúrájának köszönhető. Az, hogy akár az egyik, akár a másik jelenség bürokráciával függ össze, természetesen előfordul, például a kínai birodalom esetében. És például sok nagy néger birodalom és hasonló szervezet elsősorban a hivatalnoki testület hiánya miatt volt oly rövid életű. Ugyanígy a Karoling birodalom állami egysége a hivatalnoki szervezet felbomlása miatt hullott szét (ez a szervezet egyébként túlnyomóan nem bürokratikus, hanem patrimoniális jellegű volt). Ezzel szemben a kalifák birodalma és megannyi ázsiai elődje - lényegében patrimoniális és praebendális hivatali szervezettel - a német-római birodalom pedig mindennemű bürokrácia nélkül igen hosszú ideig állott fenn s a bürokratikus államrendekhez hasonló kulturális egységet teremtett. Az ókori római birodalom viszont, a fokozódó bürokratizálódás ellenére, sőt éppen e folyamat közben belsőleg bomlott fel, mégpedig a bürokratizálódással együtt járó állami teherelosztásnak a naturálgazdaságot előnyben részesítő jellege miatt. De a kalifátus és a német-római birodalom politikai egysége ingatag volt és névleges, afféle konglomerátumokat alkottak, amelyek politikai ütőképessége egészében véve folyamatosan csökkent. Viszonylag nagy kulturális egységüket részint egy szigorúan egységes, a nyugati középkorban egyre inkább bürokratikus egyházi szervezetnek köszönhették, részint a közös társadalmi struktúrának, amely viszont az egykori politikai egység utóhatása és átalakult maradványa volt: mindkét jelenség az ingatag egyensúlyi állapotot elősegítő, tradicionális kultúra megszilárdulásának velejárója. Mindkettőnek oly nagy volt a hatása, hogy a szilárd politikai egység hiánya ellenére, úgyszólván “magánvállalkozásokként” még olyan nagyszabású expanziós kísérleteket is végre lehetett hajtani, mint amilyenek a kereszteshadjáratok voltak. (Persze bukásuk és politikailag sok szempontból irracionális lefolyásuk kétségkívül összefüggött azzal, hogy nem állt mögöttük egységes és szilárd államhatalom.) Kétségtelen, hogy a középkorban az intenzív, “modern” államképződés csírái mindenütt egyszerre jelennek meg a bürokratikus szervezetek kifejlődésével, és hogy a legfejlettebb bürokratikus szervezetek robbantották szét végül azokat az említett konglomerátumokat, amelyek csak egy lényegileg ingatag egyensúlyi állapoton nyugodtak. Az ókori római birodalom széthullásában bizonyos mértékig egyenesen közrejátszott hadi és hivatalnoki apparátusának bürokratizálódása: mert ehhez olyan módszert kellett érvényesíteni az állami terhek elosztásában, amely elkerülhetetlenül a naturálgazdaság viszonylagos jelentőségének növekedéséhez vezetett. A folyamatban tehát mindig közreműködnek egyéni összetevők is. Magát azt a tényt is, hogy a bürokratizálódás fokával egyenes arányban áll az állami tevékenység “intenzitása” mind kifelé, mind befelé (kifelé az expanzív ütőerő, befelé a kultúra állami befolyásolása), csak természetesnek tekinthetjük, de semmiképpen sem olyan szabálynak, amely alól nincs kivétel. Mert például két olyan politikai képződmény, amely a legexpanzívabbak közé tartozott, a római birodalom és az angol világbirodalom, éppen terjeszkedő periódusában csak kis részben nyugodott bürokratikus alapon. Angliában a normann állami berendezkedés szigorú szervezetet létesített a hűbéri hierarchia talaján. Egységességét és ütőerejét természetesen nagymértékben annak köszönhette, hogy királyi elszámolási rendszere (Exchequer) a feudális korszak más politikai formáival összehasonlítva rendkívül szigorúan bürokratizálódott. Hogy az angol állam a későbbiekben nem lépett a kontinensre jellemző bürokratikus fejlődés útjára, hanem megmaradt a honorácior-igazgatás talaján, annak a kontinentális jelleg (viszonylagos) hiányán kívül - csakúgy, mint a köztársasági Rómában - merőben egyedi okai voltak, amelyek ma éppen eltűnőben vannak. E különleges okok közé tartozik, hogy Anglia és Róma nélkülözni tudta azt a nagyságú állandó hadsereget, amelyre azonos expanziós törekvések mellett szárazföldi határaik miatt a kontinentális államoknak föltétlenül szükségük van. Ez a magyarázata annak, hogy amikor Róma tengerparti birodalomból kontinentális birodalommá alakult át, fejlődésnek indult a bürokrácia. Egyébként a római uralmi struktúra az igazgatás, főleg a város határán kívüli igazgatás szférájában a bürokratikus apparátus technikai teljesítményét - a működésbeli pontosságot és egyértelműséget - helyettesíteni tudta a magisztrátusi jogköröknek bármely más népnél ismeretlen mértékű, erősen katonai jellegével, a folytonosságot pedig a szenátus ugyancsak egyedül álló helyzetével biztosította. S mind itt, mind Angliában az is nélkülözhetővé tette a bürokráciát, hogy az államhatalom befelé fokozódó mértékben “minimalizálta” funkcióinak körét, vagyis arra szorítkozott, amit a közvetlen “államrezon” okvetlenül megkövetelt. A korai újkorban viszont a kontinentális államhatalmi jogkörök mindenestől azoknak a fejedelmeknek a kezében összpontosultak, akik a legkövetkezetesebben léptek rá az igazgatás bürokratizálásának útjára. Kézenfekvő, hogy a modern nagyállam annál inkább van technikailag feltétlenül ráutalva a bürokratikus bázisra, minél hosszabb ideig áll fenn, éspedig annál elkerülhetetlenebbül, minél nagyobb a területe, mindenekelőtt pedig minél inkább öltötte vagy ölti fel fokozatosan a nagyhatalmi állam jellegét. Az Egyesült Államok államrendje még nem - legalábbis a szó teljes technikai értelmében nem - bürokratikus, de annál inkább kell formálisan is, bürokratikus struktúrának kialakulnia, minél nagyobb lesz kifelé a súrlódási felület, és minél sürgetőbbé válnak belsőleg az igazgatás egységének követelményei. Ezenkívül az állami struktúra részben bürokráciamentes formáját a politikát gyakorlatilag uralmuk alatt tartó szervezetek annál szigorúbb bürokratikus struktúrája ellensúlyozza. E szervezetek a pártok, élükön a szervezési és választási taktika szakértőivel (“professionals”), akik foglalkozásszerűen űzik tevékenységüket. A tisztán kvantitatív tényezőnek a társadalmi képződmények bürokratizálásában betöltött szerepére a legszembeötlőbb példa éppen az összes tulajdonképpeni értelemben vett tömegpártok szervezetének fokozódó bürokratizálódása. Nálunk elsősorban a szociáldemokrácia tartozik ide, külföldi viszonylatban pedig főként a két “történelmi” amerikai párt.

3. Még az extenzív és kvantitatív tényezőnél is nagyobb mértékben mozdítja azonban elő a bürokratizálódást az igazgatás feladatkörének intenzív és minőségi bővülése és belső kibontakozása. Ez a fejlődés természetesen a legeltérőbb irányokban haladhat előre és kiváltó okai is különbözőek lehetnek. Egyiptom a legrégibb ország, ahol bürokratikus államigazgatás alakult ki. Itt az írnoki és hivatalnoki mechanizmust az a körülmény teremtette meg, hogy technikai és gazdasági okokból elkerülhetetlenül szükség volt a vízviszonyok országos méretű, felülről való közös gazdasági szabályozására. Ez a mechanizmus azután már elég korán a rendkívüli méretű, katonailag szervezett építő tevékenységben találta meg másik nagy működési körét. Mint már említettük, gyakran mozdították elő a bürokratizálódást olyan szükségletek, amelyeket a hatalmi politika következményeként felállított állandó hadsereg és a pénzügyek ezzel összefüggő kifejlődése hívott életre. A modern államban azonban ezt még az is elősegítette, hogy a kultúra fokozódó bonyolultsága miatt megnőnek általában az igazgatással szemben támasztott igények. Míg külső expanziókat, főleg tengeren túli expanziókat honorácior-uralom alatt álló államok is végrehajtottak (Róma, Anglia, Velence), addig - mint alkalmilag még majd kimutatjuk - az igazgatás “intenzitása”, vagyis a lehető legtöbb feladatnak maga az állam “saját üzemében” történő folyamatos feldolgozása és elintézése, a nagy honorácior-államokban, elsősorban Rómában és Angliában, a bürokratikus államrendekhez képest kevéssé fejlődött ki. Félreértés ne essék: az államhatalom struktúrája mindkét esetben igen erősen befolyásolta a kultúrát. De aránylag kevéssé állami üzem és állami ellenőrzés formájában. Ez az igazságszolgáltatástól a köznevelésig mindenre érvényes. A kulturális igények növekedését, a legbefolyásosabb rétegek gazdagságának kibontakozása határozza meg - bár különböző helyeken és különböző időpontokban különböző mértékben. Ennyiben a fokozódó bürokratizálódás az elfogyasztható és elfogyasztott javak növekedésének és az így keletkezett lehetőségeknek a megfelelő, egyre raffináltabb technikájú külső életmódnak függvénye. E folyamat visszahat a szükségletek általános színvonalára, felfokozza az emberekben azt a szubjektív érzést, hogy most már okvetlenül szervezetten, közös gazdasági tevékenység alapján és földrajzilag nagy területekre kiterjedően, egyszóval bürokratikusan kell gondoskodni a legkülönfélébb életszükségletekről, amelyeket régebben vagy nem is ismertek vagy magángazdaságilag, illetve helyileg fedeztek. A tisztán politikai mozzanatok között tartósan a bürokratizálódás irányában hat az, hogy a szilárd és feltétlen megbékéléshez szokott társadalomban minden területen növekszik a rend és a védelem (“rendőrség”) iránti szükséglet. Először volt a vérbosszú, amely az egyén jogát és biztonságát kizárólag rokonainak frigytársi segítségével és a bosszú kötelezettségével biztosította. Ennek pusztán szakrális vagy pusztán döntőbírói befolyásolásától egyenes út vezet a rendőrnek, “isten földi helytartójának” mai pozíciójához. Ami az egyéb mozzanatokat illeti, itt elsősorban számos úgynevezett “szociálpolitikai” feladat játszik közre, amelyekkel a modern államot részint maguk az érdekeltek bízzák meg, részint maga sajátítja ki őket, akár hatalmi-politikai, akár ideológiai okokból. Ezek a feladatok természetesen igen nagy mértékben gazdaságilag determináltak. Végül a bürokratizálódás útját egyengetik azok a specifikusan modern technikai eszközök, amelyeket részben szükségszerűen, részben a technikai célszerűség okából a közös gazdálkodás jegyében kell igazgatni (szárazföldi és vízi közutak, vasút, távíró stb.). E tekintetben napjainkban igen hasonló szerepet töltenek be ahhoz, mint amit az ókori Keleten a mezopotámiai csatornák és a Nílus szabályozása. Másfelől a közlekedési eszközök fejlettségi foka ha nem is az alapvető, de döntő fontosságú feltétele annak, hogy a bürokratikus igazgatás lehetséges legyen. Egyiptomban a Nílus közlekedési útja nélkül minden bizonnyal sohasem jutott volna az ismert fokra a szinte teljesen naturálgazdasági alapon nyugvó bürokratikus centralizáció. A modern Perzsiában a távirdai hivatalnokokat hivatalosan megbízták azzal, hogy a helyi hatóságok feje felett a tartományok minden eseményéről értesítsék a sahot, s ezenkívül mindenkit feljogosítottak, hogy távirati úton közvetlenül panaszt tegyen, - mindezt a bürokratikus centralizáció elősegítésére. A modern nyugati állam csak azért igazgatható úgy, ahogyan igazgatják, mert ura a távíróhálózatnak, s rendelkezésére áll a posta és a vasút.

Ezek a közlekedési eszközök természetesen a legszorosabban összefüggnek a javak helységek közötti tömeges forgalmával, amelyet ennélfogva a modern államképződésben közrejátszó okok közé kell sorolnunk. Ez azonban a múltra nem feltétlenül érvényes.

4. A bürokratikus szervezet előtérbe nyomulásának döntő oka kezdettől fogva az volt, hogy tisztán technikai szempontból fölényben van minden más formával szemben. A teljesen kifejlett bürokratikus mechanizmus úgy viszonylik ezekhez a formákhoz, mint egy gép a nem gépi jellegű termeléshez. A pontosság, a gyorsaság, az egyértelműség, az ügyismeret, a folyamatosság, a diszkréció, az egységesség, a szigorú alá- és fölérendelés, a súrlódások s tárgyi és személyi kiadások megtakarítása a személyükben felelős, képzett hivatalnokokkal dolgozó bürokratikus, főleg egyszemélyi vezetésen alapuló igazgatásnál magasan túlszárnyalja mindazt, amit az összes testületi megoldások vagy tiszteletbeli, illetve mellékhivatalokon alapuló formák e tekintetben nyújtani tudnak. Ami a bonyolult feladatokat illeti, a fizetett bürokratikus munka nemcsak pontosabb, hanem eredményeiben gyakran még olcsóbb is, mint a tiszteletbeli hivatal keretében végzett, formálisan ellenszolgáltatás nélküli tevékenység. A tiszteletbeli hivatal keretében végzett tevékenységet mellékfoglalkozásként űzik, s így ez rendszerint már csak azért is lassúbb, kevésbé sémákhoz kötött és formátlanabb, következésképpen kevésbé pontos, kevésbé egységes, mert a felsőbb szervekkel szemben függetlenebb, kevésbé folyamatos, s ezenkívül, minthogy az alárendeltekből és irodákból álló apparátus kialakítása és felhasználása ennél a megoldásnál szinte elkerülhetetlenül nem gazdaságos, valójában gyakran igen költséges is. Ez különösen akkor világos, ha a közpénztár készpénzkiadásain kívül - amelyeket persze a bürokratikus igazgatás különösen a tiszteletbeli hivatali rendszeren alapuló honorácior-igazgatáshoz képest erősen megnövel - arra is gondolunk, milyen gyakran érik gazdasági veszteségek az ügyfeleket az időfecsérlés és a nagyfokú pontatlanság miatt. A tiszteletbeli hivatali rendszeren alapuló honorácior-igazgatás tartósan rendszerint csak ott lehetséges, ahol az ügyeket a “mellékhivatalban” kielégítően el lehet intézni. Ahol az igazgatás feladatainak megnövekedése minőségileg új helyzetet teremt - mint napjainkban Angliában is -, ez a megoldás már nem alkalmazható. Másrészt a testületi elv alapján megszervezett munka következményei súrlódások és halogatások, kompromisszumok az összeütköző nézetek és érdekek között, s ezért az ilyen tevékenység pontatlanabb, a felsőbb szervektől függetlenebb, következésképpen kevésbé egységes és lassúbb. Valahányszor a porosz igazgatási szervezet esetében haladásról beszélhetünk, a múltban csakúgy, mint a jövőben bármikor, a bürokratikus, különösen az egyszemélyi vezetés érvényesítése terén történt haladás.

Ma az igazgatással szemben a hivatali ügyek lehetőleg minél gyorsabb, de ugyanakkor pontos, egyértelmű és folyamatos elintézésének igényét elsősorban a modern kapitalista gazdasági forgalom támasztja. Az egészen nagy modern tőkés vállalkozások rendszerint maguk is a szigorú bürokratikus szervezet utolérhetetlen mintái. Üzleti forgalmuk igen nagy részben a műveletek növekvő pontosságán, állandóságán és főleg gyorsaságán alapul. Ez viszont a modern közlekedési eszközök sajátszerűségéből ered; ezek között például nem jelentéktelen helyet foglal el a sajtó hírszolgálata. A közérdekű megnyilatkozások, gazdasági vagy akár tisztán politikai tények közlésének rendkívüli meggyorsulása már magában véve is állandóan igen erőteljesen abban az irányban hat, hogy a lehető legnagyobb mértékben meggyorsítják az ütemet, amellyel az igazgatás bármilyen adott szituációra reagál. E tekintetben az optimális eredményt többnyire csak a szigorú bürokratikus szervezet biztosítja. (Most nem tartozik ide, hogy a bürokratikus apparátus azután bizonyos akadályokat teremthet és csakugyan teremt is azzal szemben, hogy minden egyes ügyet az eset konkrét természetéhez alkalmazkodva lehessen elintézni.)

A bürokratizálódás optimális lehetőséget nyújt az igazgatási munka tisztán dologi szempontok szerint való részekre bontásához: az egyes munkákat a folyamatos begyakorlás révén a szóban forgó területen egyre járatosabb szakképzett funkcionáriusok között osztja ki. A “dologi elintézés” ebben az esetben elsősorban “személyre való tekintet nélküli”, kiszámítható szabályok szerinti elintézést jelent. De a “személyre való tekintet nélküli” eljárás a jelszava a “piacnak” is és egyáltalán minden olyan helyzetnek, amelyben az emberek merőben gazdasági érdekeket követnek. A bürokratikus uralom következetes keresztülvitele a rendi “becsület” nivellálódását jelenti, vagyis - ha egyidejűleg korlátok közé nem szorítják a piaci szabadság elvét - az “osztályhelyzet” egyetemes uralmát. Ha a bürokratikus uralom e következménye nem mindenütt érvényesült a bürokratizálódás fokával párhuzamosan, ennek az az oka, hogy a politikai közösségek különféle elveket alkalmazhatnak szükségleteik fedezésekor. De még a modern bürokratikus uralom esetében is a második elem a fontosabbik: a “kiszámítható szabályok” mozzanata. A modern kultúra sajátszerűsége, legfőképpen azonban műszaki-gazdasági alépítményének sajátszerűsége éppen az eredménynek ezt a kiszámíthatóságát követeli meg. A teljesen kifejlődött bürokráciára meghatározott értelemben egyúttal a “sine ira et studio” elve is rányomja a bélyegét. Sajátszerűségét, amely a kapitalizmusnak éppen kapóra jött, annál tökéletesebben bontakoztatja ki, minél inkább “elembertelenedik”, ami itt azt jelenti, hogy minél teljesebben érvényesül különleges tulajdonsága, amelyet erényeként magasztalnak, azaz minél inkább sikerül kikapcsolnia a szeretetet, a gyűlöletet, minden tisztán személyes jellegű, egyáltalán, mindennemű irracionális, nem kalkulálható érzelmi elemet a hivatalos ügyek elintézéséből. Míg az úr cselekvését minden más régi rendben a személyes részvétel, a kedvezés, a kegy, a hála stb. mozgatta, a modern kultúra, minél bonyolultabbá és specializáltabbá válik a támaszául szolgáló külső apparátushoz képest annál inkább az emberileg részvétlen, ennélfogva szigorúan “tárgyilagos” szakembert igényli. Mindezt a lehető legkedvezőbb kombinációban nyújtja a bürokratikus struktúra. Így például általában véve csak ez a struktúra teremti meg a talajt a jogszolgáltatás számára, a “törvényeken” alapuló, fogalmilag rendszerezett és racionális, magas fokú technikai tökéletességgel első ízben csak a kései római császárkor által kialakított jog érvényesítéséhez. A középkorban ennek a jognak az átvétele kéz a kézben haladt a jogszolgáltatás bürokratizálódásával, azzal a folyamattal, amelynek keretében racionálisan képzett szakemberek léptek a tradícióhoz vagy irracionális feltételekhez kötődő régi jogképzés helyébe.

A szigorúan formális jogi fogalmakon alapuló “racionális” jogképzéssel olyanfajta jogképzés áll szemben, amely elsősorban szentté avatott tradíciókhoz kötődik, az ilyen forrásból egyértelműen el nem intézhető konkrét eseteket viszont vagy “karizmatikus” igazságszolgáltatásként, konkrét “kinyilatkoztatással” dönti el (orákulum, prófétai megnyilatkozás vagy istenítélet), vagy pedig - és minket itt most csak ezek az esetek érdekelnek: - 1. konkrét etikai vagy egyéb praktikus értékítéletek alapján nem-formálisan; ez a “kádi-igazságszolgáltatás” (ahogyan R. Schmidt találóan elnevezte), vagy 2. formálisan ugyan, de nem racionális fogalmak alá való besorolással, hanem “analógiák” igénybevételével, konkrét “prejudiciumokra” támaszkodva, ezek értelmezése útján; ez az “empirikus igazságszolgáltatás”. Az empirikus igazságszolgáltatásnál a tiszta típus esetében, a kádi-igazságszolgáltatásnál pedig egyáltalán nem létezik a mi értelmünkben vett racionális “ítéletindokolás”. A kádi-igazságszolgáltatás konkrét értékítélet-jellege a mindennemű tradícióval való prófétai jellegű szakításig fokozódhat, az empirikus igazságszolgáltatásé viszont mesterséggé és tanná szublimálódhat és racionalizálódhat. A nem bürokratikus uralmi formáknál, mint másutt majd kifejtjük, sajátos módon koegzisztál egyfelől a szigorú tradícióhoz való kötöttség másfelől az úr szabad önkénye és kegye. Ezzel összefüggésben igen gyakori a fenti kétféle igazságszolgáltatás kombinációja, illetve a kettő közötti átmeneti forma. Így például Angliában - mint Mendelssohn szemléletesen kimutatja - az igazságszolgáltatásnak egy széles alsó rétege érdemlegesen még ma is olyan nagy mértékben “kádi-igazságszolgáltatás”, hogy ez a kontinensen már alig elképzelhető. A mi esküdtbíróságunk, amely, mint tudjuk, kizárja az ítélethozatal megokolását, a gyakorlatban, mint ismeretes, nem ritkán ugyanúgy működik, - mint ahogy általában óvakodni kell attól a feltevéstől, hogy a “demokratikus” igazságszolgáltatási elvek azonosak a (formalista értelmében vett) “racionális” jogalkotással. Mint másutt majd kifejtjük, ennek éppen az ellenkezője áll. Másrészt pedig a nagy országos bíróságok igazságszolgáltatása Angliában (és Amerikában) még mindig igen nagy mértékben empirikus, speciálisan prejudiciumos igazságszolgáltatás. A nagy, egységesen szervezett ügyvédi céhek ellenállása okozta, hogy Angliában kudarcot vallott minden racionális kodifikációs törekvés és a római jog átvétele is. Ennek a monopolisztikus honorácior-rétegnek a közegéből származtak a nagy törvényszékek bírái is. Kezükben tartották a jogászok nevelését - egy szakszerűség szempontjából igen fejlett empirikus mesterség alakjában, és sikeresen harcoltak a társadalmi és anyagi pozíciókat egyaránt fenyegető, racionális jogra irányuló törekvések ellen, amelyek főleg a papi bíróságoktól, időről időre pedig az egyetemekről indultak ki. ezenkívül a Common Law (a szokásjog) alapján eljáró ügyvédeknek a római és az egyházjog és általában az egyház hatalmi helyzete elleni harca nagyrészt gazdasági jellegű volt: mint a harc története, nevezetesen a király esetenkénti beavatkozása világosan mutatja, az ügyvédek viselkedését a mellékjövedelmekkel kapcsolatos érdekeik szabták meg. A politikai centralizációnak köszönhették, hogy hatalmi szempontból győzelmesen kerültek ki a küzdelemből. Németországban, elsősorban politikai okokból, hiányzott az a társadalmilag hatalmas honorácior-rend, amely az angol ügyvédek módjára a nemzeti joggyakorlat hordozója lehetett volna, s a nemzeti jogot tudományos igényű hivatás rangjára emelhette volna, s képes lett volna szembeszállni a római jogban képzett jogászok magasabbrendű szakmai iskolázottságával. Németországban a római jog nem annak köszönhette győzelmét, hogy materiálisan jobban felelt meg a kialakuló kapitalizmus szükségleteinek. Éppenséggel az a helyzet, hogy a modern kapitalizmus valamennyi különleges jogi intézménye idegen a római jogtól és középkori eredetű. E győzelemnek a római jog racionális formája volt az oka, mindenekelőtt pedig az a szükségesség, hogy mivel a gyakorlati jogesetek egyre bonyolultabbá váltak, mivel továbbá a növekvő mértékben racionalizálódó gazdasági élet racionális bizonyítási eljárást követelt az igazságszolgáltatás eredetileg egyetemes módjai - a konkrét kinyilatkoztatás vagy a szakrális kezesség - helyett, a peres eljárást racionálisan képzett, vagyis más szóval egyetemi végzettségű, római jogban képzett szakemberek kezébe tegyék le. Mindebben természetesen a gazdasági élet új struktúrája is erősen közrejátszott. Ez a mozzanat azonban mindenütt hatott (Angliában is), ahol a királyi hatalom keresztülvitte, elsősorban a kereskedők érdekében, a racionális bizonyítási eljárást. Nem itt keresendő annak az oka, hogy az anyagi jog fejlődése ennek ellenére oly erősen eltér Németországban és Angliában (mint erre már rámutattunk), hanem a két ország uralmi struktúrájának sajátos fejlődésében: Angliát a centralizált igazságszolgáltatás és ezzel egyidejűleg a honorácior-uralom, Németországot pedig a politikai centralizáció hiánya és ezzel egyidejűleg a bürokratizálódás jellemzi. Így alakult ki az a helyzet, hogy Angliában, az újkor első fejlett tőkésországában az igazságszolgáltatás kevésbé racionális és kevésbé bürokratikus lett. Ez a helyzet viszont az angol kapitalizmusnak azért felelt meg oly nagy mértékben, mert a bírói eljárásnak és perrendtartásnak ez a sajátos jellege még az újkor elején is azzal a következménnyel járt, hogy jogilag folyamatosan ki lehetett semmizni a gazdaságilag gyengéket. Ugyanez a tény, továbbá a földbirtok-átruházási aktusok időt rabló és költséges módja - ami szintén az ügyvédek gazdasági érdekeire vezethető vissza - Anglia agrárrendszerét is messzemenően a földtulajdon felhalmozása és immobilizálása irányában befolyásolta.

Ami a római jogalkotást a köztársaság korában illeti, ez racionális, empirikus, sőt helyenként kádi-igazságszolgálatási elemek sajátos keveréke volt. Az esküdtek rendszere, továbbá az actiones in factum, amelyeket a praetor kezdetben minden kétséget kizárólag “esetről esetre” nyilvánított, föltétlenül tartalmazták ezt az utóbbi elemet. A “cauteláris” (óvatossági rendszabályokból kiinduló) jogtudomány, és mindaz, ami belőle kinőtt, beleértve még a klasszikus jogászoknak azt a gyakorlatát is, hogy a konkrét jogesetek által felvetett problémákra közvetlenül reagáltak elméletileg, mindvégig “empirikus” jellegű volt. A jogászi gondolkodásnak a racionalizálódás irányába tett döntő fordulata csak akkor következett be, amikor a praetori ediktumnak jogfogalmakon alapuló formulái kialakították a perrendtartást. [Napjainkban a tartalmi elv (a tényálladék előtérbe helyezése) uralkodik, vagyis a tények döntenek, és érdektelen, hogy ekkor jogilag milyen szempontból bizonyul megalapozottnak a panasz. Itt tehát nincs meg a kényszer a fogalmaknak arra az átfogó egyértelmű, formális kidolgozására, amelyet a római jog technikai tetőfokán látunk.] Ennyiben tehát a római jog lényegileg a peres eljárás procedúrájával kapcsolatos tényezőknek köszönhette kifejlődését, s ezek csak közvetve folytak az állam struktúrájából. Az viszont tény, hogy a római jog racionalizálása csak az államrend bürokratizálása korában vált teljessé, csak ekkor lett belőle zárt, tudományos kezelést igénylő fogalmi rendszer (ami a Kelet és a görögség egész jogalkotásától oly élesen megkülönbözteti).

A nem racionális, de mégis “racionalista”, szigorúan tradícióhoz kötött, empirikus igazságszolgáltatás tipikus példája: a rabbik “válaszai” a Talmudban. Ezzel szemben végül tiszta, tradíciómentes “kádi”-igazságszolgáltatás minden prófétai ítélet. Sémája a következő: “Írva vagyon - ..., én azonban ezt mondom nektek”. Minél erősebb hangsúlyt kap a kádi (vagy a hasonnemű bíró) helyzetének vallási jellege, annál szabadabban érvényesül a szent tradíció által meg nem kötött szférában az egyedi eset szabályoktól mentes megítélése. Így például az a közlemény, hogy Tunéziában a papi bíróság (a chara) - európai kifejezéssel élve - “szabad becslés” alapján döntött a földbirtokról, még a francia megszállás után egy emberöltővel is igen érezhető akadálya volt a kapitalizmus kifejlődésének. - Más összefüggésben vizsgáljuk majd meg, hogy az igazságszolgáltatás e régebbi típusainak mi volt az alapja az uralmi struktúrában.

Mármost tökéletesen igaz, hogy “tárgyilagosság” és “szakszerűség” nem szükségképpen azonos az egyetemes elvont norma uralmával. Még a modern jogalkotás talaján sem. Mint ismeretes, a hézagmentes jog gondolatát hevesen támadták elvi indokokkal, és felháborodva vetik el azt a felfogást, amely szerint a modern bíró olyan automata legyen, amelybe fent bedobják az aktákat és a költségeket, alul pedig kijön az ítélet a paragrafusokból kiolvasott indokolással. A felháborodásnak talán éppen az az oka, hogy a jog bürokratizálódása, tendenciáját tekintve valami ilyesfélét hoz magával. A jogalkotásban is vannak olyan területek, ahol a törvényalkotó közvetlenül rákényszeríti a bürokratikus bírót az “individualizáló” jogalkotásra. - És végül általában igen erősen veszik igénybe az individualitás szabadságát és uralmát éppen a tulajdonképpeni igazgatási tevékenység, vagyis a jogalkotás és a jogszolgáltatás területén kívül eső egész állami tevékenység területén. Ezzel az individualitással szemben az egyetemes normák e felfogás szerint túlnyomóan negatív szerepet játszanak, mint a hivatalnok pozitív, soha szabályok alá nem vonható, “alkotó” tevékenységének korlátai. Itt most mellőzzük e tézis horderejének behatóbb vizsgálatát. A döntő mégiscsak az, hogy ez a “szabadon” alkotó igazgatás (és esetleg jogszolgáltatás) nem válik a “szabad önkény és kegy, a személyes motivációjú kedvezés és megítélés birodalmává, amit a bürokratizmus előtti formáknál látunk. A viselkedés normája ezen a talajon is a “dologi” célok uralma és mérlegelése. Így például különösen az államigazgatás területén éppen az a felfogás, amely a legerősebben védelmezi a hivatalnok “alkotó” szabadságát, a hivatalnok viselkedésének legmagasabb, végső vezércsillagát a sajátosan modern, szigorúan “tárgyilagos” “államrezon”-gondolatban látja. Természetesen ezekkel az elvont és “tárgyilagos” eszmékkel, kanonizálásuk során, kibogozhatatlanul összefonódott a bürokrácia önálló törekvése, amely biztos ösztönnel igyekszik megteremteni a feltételeket ahhoz, hogy fenntartsa saját hatalmát a maga államában (és ennek az államnak a révén más államokkal szemben is). Ezt a korántsem egyértelmű eszményt végső soron ezek a saját hatalmi érdekek töltik meg konkrétan alkalmazható tartalommal, és kétes esetekben ezek döntenek. Ezzel e helyen nem kell részletesebben foglalkoznunk. Számunkra csak az a döntő, hogy az igazi bürokratikus igazgatás minden tette mögött ott áll egy racionálisan megvitatható “okokból” összetevődő rendszer, azaz vagy normák alá való besorolás vagy célok és eszközök mérlegelése.

Itt is szükségképpen az a helyzet, hogy mindennemű “demokratikus” - vagyis jelen esetben: az “uralom” minimalizálására törekvő - áramlat állásfoglalása belsőleg meghasonlott. A “jogegyenlőség” s az önkénnyel szembeni jogi biztosítékok igénye megköveteli az igazgatás formális racionális “tárgyilagosságát”, ellentétben a régi patrimoniális uralommal, amely a személyes tetszés alapján, kénye-kedve szerint ítélt. Az “ethosz” azonban, amikor valamilyen konkrét egyedi kérdésben megragadja a tömegeket - és most teljesen eltekintünk más ösztönzőktől -, a konkrét esethez és a konkrét személyhez fűződő s anyagi “igazságosságot” követelő posztulátumokat állít fel, ennek révén viszont elkerülhetetlenül összeütközésbe kerül a bürokratikus igazgatás formalizmusával és szabályokhoz kötött hűvös “tárgyilagosságával”, úgy hogy azután emiatt emocionális szinten el kell vetnie azt, amit racionális szinten követelt. Különösképpen pedig a vagyontalan tömegek semmit sem nyernek azzal a formális “jogegyenlőséggel” s “kiszámítható” jogszolgáltatással és igazgatással, amelyet a “polgári” érdekek követelnek. Nekik természetesen arra lenne szükségük, hogy a jog és az igazgatás kiegyenlítse gazdasági és társadalmi életlehetőségeiket a vagyonosokkal szemben, azok azonban ezt a funkciót csak úgy láthatják el, ha messzemenően nem-formális, ti. tartalmilag “etikus” (“kádi”-) jelleget öltenek. Mindennemű “népi igazságszolgáltatás” - amely nem szokott racionális “okok” és “normák” után kérdezősködni, - de ezen túlmenően minden olyan eset is, amikor a közigazgatást intenzíven befolyásolja a “közvélemény”, vagyis a tömegdemokrácia körülményei között irracionális “érzésekből” eredő, rendszerint a pártvezérek vagy a sajtó által megrendezett vagy irányított közösségi cselekvés, ugyanolyan erősen, néha pedig még erősebben keresztezi az igazságszolgáltatás és az igazgatás racionális menetét, mint bármely “abszolút” uralkodó “kabinet-igazságszolgáltatása”.

5. A bürokratikus struktúra kéz a kézben halad a tárgyi üzemi eszközöknek az úr kezében való koncentrációjával. Az ismert tipikus módon látjuk ezt a magántőkés nagyüzemek fejlődésénél. Ezeknek éppen ez a lényeges ismertető jegye. De ugyanezt látjuk közületeknél is. A fáraók, a kései római köztársaság és a principátus, főleg pedig a modern militarizált állam bürokratikus vezetés alatt álló hadseregét a földművelő törzsek néphadseregeivel, továbbá az ókori városok polgárhadseregeivel és a korai középkori városok milíciáival szemben, nemkülönben bármelyik feudális hadsereggel szemben az jellemzi, hogy az utóbbiaknál rendszerint az állításköteleseknek kellett felszerelniük magukat és saját ellátásukról gondoskodniuk, míg a bürokratikus hadsereg esetében az úr raktárai biztosítják a felszerelést és az ellátást. A mai háború - mint gépi háború - ezt technikailag ugyanúgy elkerülhetetlenné teszi, mint ahogyan az iparban a gép uralma az üzemi eszközök koncentrációjához vezetett. Ezzel szemben a múltban többnyire akkor jöttek létre az úr által felszerelt és ellátott bürokratikus hadseregek, ha a társadalmi vagy gazdasági fejlődés (abszolúte vagy relatíve) annyira lecsökkentette az önálló felszerelésre gazdaságilag képes polgárok rétegét, hogy a szükséges létszámú hadsereg felállításához már nem voltak elegen. Az esetek többségében legalábbis relatíve nem voltak elegen, ti. annak a hatalomnak a méreteihez viszonyítva, amelyet az államrend igényelt magának. Csak a bürokratikus hadseregforma ette ugyanis lehetővé azoknak az állandó hivatásos hadseregeknek a felállítását, amelyek akár a nagy területű síkföldi államok pacifikálásához, akár távoli ellenség ellen, például tengeren túl folyó hadviseléshez szükségesek. A katonai fegyelem és technikai szervezettség rendszerint - legalábbis modern tetőfokán - szintén csak a bürokratikus hadseregben bontakozhat ki teljes mértékben.

A hadsereg bürokratizálása történetileg mindenütt párhuzamosan halad azzal, hogy a katonai szolgálatot - eredetileg a vagyonosok becsületbeli előjogát - áthárították a vagyontalanokra (akár honiakra, mint a kései római köztársaság és a császárság földesurainak hadseregeiben, továbbá a modern hadseregekben a XIX. századba nyúlóan, akár idegenekre, mint bármely kor zsoldos seregeinél). A folyamat egyik, mindenütt megfigyelhető oka az, hogy a népsűrűség növekedése és ezzel összefüggésben a gazdasági munka intenzitásának és megfeszített jellegének fokozódása a vagyonszerzéssel foglalkozó rétegek helyzetét növekvő mértékben “összeférhetetlenné” teszi a háborúskodással, de ezen túlmenően is a folyamat az anyagi és szellemi kultúra általános növekedésének jellegzetes kísérője. Az erőteljes ideológiai mozgalom korszakaitól eltekintve a kifinomodott - főleg a városi - kultúrával rendelkező birtokos rétegek nemcsak nem alkalmasak a közkatona durva háborús munkájának elvégzésére, hanem általában idegenkednek is tőle. Ami pedig a tiszti hivatásra való képességet és hajlamot illeti, ez, egyébként azonos körülmények között, a síkföld birtokos rétegeinél általában legalábbis erősebb. Ez csak akkor egyenlítődik ki, amikor a háborús üzem növekvő gépesítési lehetősége a parancsnokoktól “technikusi” tulajdonságokat követel. - A háborús üzem bürokratizálódása ugyanígy magántőkés alakot ölthet, mint minden más iparűző tevékenység. A hadsereg magántőkés felszerelése és igazgatása például Nyugaton a legkülönfélébb formákban egészen a XIX. század küszöbéig szinte egyedüli módja volt a bürokratizált katonáskodásnak. Brandenburgban a harminc éves háború idején a katonának a “szakmája” űzéséhez szükséges eszközök: a fegyverek, a lovak, a ruházat, többnyire még a saját tulajdonában voltak, jóllehet kétségtelen, hogy szállítani már az állam szállította őket, ha szabad így mondani, mintegy “kereskedő” gyanánt. Poroszország állandó hadseregében később a századparancsnok volt ezeknek a dologi hadieszközöknek a tulajdonosa, s végérvényesen csak a tilsiti béke után koncentrálódtak az üzemelési eszközök az állam kezében. Ekkor vezették csak be az egész hadseregben érvényes egyenruhát is. Azelőtt az volt a helyzet, hogy egy-egy csapattestnek a király “kölcsönzött” bizonyos uniformist (első ízben 1620-ban a testőrségnek, majd II. Frigyes több esetben is), általában azonban az egyenruha messzemenően az ezredparancsnok saját tetszésére volt bízva. Így például emiatt az “ezred” vagy a “zászlóalj” fogalma még a XVIII. században is egészen mást jelentett, mint ma. Csak az utóbbi volt taktikai egység (napjainkban mind a kettő az), az előbbi azonban az ezredes “vállalkozói” szerepe által életre hívott gazdasági üzemegységet jelentette. A “félhivatalos” tengeri hadi vállalkozások (mint a genovai “maonák”) és a hadseregszervezés az első, messzemenően bürokratikus struktúrájú magántőkés “óriásüzemek” közé tartoznak. “Államosodási” folyamatuk modern mása az, ami a vasutakkal történt (amelyeket egyébként kezdettől fogva ellenőrzése alatt tartott az állam).

Az igazgatás bürokratizálódása más területeken is ugyanígy kéz a kézben halad az üzemi eszközök koncentrációjával. A régi satrapa- és helytartói igazgatás, nemkülönben a hivatalbérlők és hivatalvásárlók révén történő igazgatás, többnyire pedig a hűbéresek útján való igazgatás is decentralizálja a tárgyi üzemi eszközöket: a tartomány helyi szükségletét, a hadsereg és az alárendelt hivatalnokok költségeit is beleértve, rendszerint előre levonják a helyi bevételekből és csak a fölösleg kerül a központi pénztárba. A hűbéres hivatalnok teljes egészében a saját zsebéből igazgatja a maga területét. A bürokratikus állam ezzel szemben saját költségvetésében tartja nyilván az összes állami igazgatási költségeket, s miközben ellátja az alárendelt hatóságokat a forgóeszközökkel, szabályozza és ellenőrzi ezek felhasználását. Az igazgatás “gazdaságossága” szempontjából ez ugyanazzal a következménnyel jár, mint a kapitalisztikusan centralizált nagyüzem esetében.

A tudományos kutatás és az oktatási üzem területén is azt látjuk, hogy a bürokratizálódás a már meglevő egyetemi “intézeteknél” (melyeknek első nagyüzemi példája Liebig giesseni laboratóriuma volt) a tárgyi üzemi eszközök iránti növekvő szükséglet függvénye. A folyamat, amelynek során ezek az eszközök az államilag privilegizált vezető kezében koncentrálódnak, ugyanúgy elválasztja a kutatók és docensek tömegét “termelési eszközeiktől”, mint a tőkés üzem a munkásokat.

Abban, hogy a bürokrácia, kétségbevonhatatlan technikai fölénye ellenére, mindenütt csak viszonylag későn jelent meg, elsősorban egy sor olyan akadály játszott közre, amelyek csak bizonyos társadalmi és politikai feltételek esetén hárultak el az útból. A bürokratikus szervezet uralomra jutásának alapja rendszerint:

5. a gazdasági és társadalmi különbségek legalább viszonylagos nivellálódása az igazgatási funkciók ellátásában. Ez a folyamat kiváltképpen elkerülhetetlen kísérőjelensége a modern tömegdemokráciának, szemben a kis homogén egységek demokratikus önigazgatásával, mindenekelőtt már e tömegdemokrácia jellegzetes elvénél fogva is, amely nem egyéb, mint az uralom gyakorlásának elvont szabályossága. Ez következik ugyanis a személyi és tárgyi értelemben vett “jogegyenlőség” követeléséből, vagyis a “kiváltság” elítéléséből és az “esetről esetre” való elintézés elvi elutasításából. De következik kialakulásának társadalmi feltételeiből is. Valamely kvantitatíve nagyméretű társadalmi képződmény nem-bürokratikus igazgatása valami módon mindig azon alapul, hogy valamilyen társadalmi, anyagi vagy becsületbeli előkelőségi sorrendet igazgatási funkciókkal vagy kötelességekkel kapcsolnak össze. Ennek rendszerint az a következménye, hogy az igazgatási tevékenység valamennyi fajtájának hordozói közvetlenül vagy közvetve, nemcsak gazdaságilag, hanem esetleg “társadalmilag” is, kiaknázzák pozíciójukat, s így keletkező előnyeik tekintendők a funkcióért kapott ellenszolgáltatásnak. Ennélfogva az államigazgatás bürokratizálódása és demokratizálódása, annak ellenére, hogy ezeknél a formáknál rendszerint “gazdaságosabb” jellegű, a közpénztárak készpénz-kiadásainak növelésével jár. Poroszország keleti részén egészen a legújabb időkig a földesurakra hagyták majdnem az egész helyi igazgatást és az alsóbb fokú bíráskodást, s ez, legalábbis az államkincstár szempontjából nézve, az igazgatási szükséglet fedezésének legolcsóbb módja volt. Ugyanígy Angliában is olcsóbb a békebírósági igazgatás. A tömegdemokrácia, amely kiküszöböli az igazgatásból a feudális, patrimoniális és (legalábbis szándéka szerint) a plutokratikus előjogokat, okvetlenül fizetett, hivatásszerűen végzett munkával kénytelen felcserélni az áthagyományozott mellékhivatal jellegű honorácior-igazgatást. Ez nemcsak az államra vonatkozik. Nem véletlen, hogy éppen a demokratikus tömegpártok (Németországban a szociáldemokrácia és az agrárius tömegmozgalom, Angliában legelőször a Gladstone-Chamberlain-féle klikk-demokrácia, amelyet a hetvenes évektől kezdve Birminghamből kiindulva szerveztek meg, Amerikában mindkét párt Jackson kormányzása óta) szakítottak a legkövetkezetesebben saját pártszervezetükben azzal a személyes kapcsolatokon és személyi tekintélyen nyugvó áthagyományozott honorácior-uralommal, amely az ókonzervatív vagy akár a régi liberális pártoknál még ma is sok esetben túlsúlyban van. A demokratikus pártok bürokratikus szervezetet alakítottak ki párthivatalnokok, hivatásszerűen működő párt- és szakszervezeti titkárok stb. vezetése alatt. Franciaországban voltaképpen maga a választási rendszer kényszerítette a politikai pártokat, hogy szervezetük szigorú formában való kiépítésére törekedjenek, az ezt célzó kísérletek azonban újra meg újra megbuktak a helyi honorácior-körök ellenállásán. Végül azután a pártok bürokratizálódása távlatilag teljesen elkerülhetetlennek bizonyult, a folyamat megtörte az említett körök ellenállását és az újfajta szervezetek az egész országot átszőtték. Mert a számokon alapuló egyszerű választási rendszer útján tett minden újabb lépés, mint például (legalábbis nagy államok viszonyai között) az arányos választási rendszer azt jelenti, hogy a pártok szervezetét szigorú formákban, területileg, bürokratikusan kell kialakítani.

Ez fokozza a pártbürokrácia hatalmát és a fegyelmet, s kikapcsolja a helyi honorácior-köröket. Ami magát az államigazgatást illeti, Franciaországban, Észak-Amerikában, sőt ma már Angliában is világosan észlelhető a demokratizálódással párhuzamosan a bürokratizálódás előrehaladása. Ezenkívül természetesen mindig megfigyelhető, hogy a “demokratizálódás” szó félrevezetően is hathat: nagyobb szervezetekben a differenciálatlan tömeg értelmében vett démosz sohasem maga “igazgat”, hanem igazgatják, s csak az igazgatás uralmon levő vezetőinek kiválasztásában történik változás, továbbá abban, hogy most a tömeg, illetve pontosabban a közegéből származó bizonyos körök valamilyen úgynevezett “közvélemény” befolyásolásával erősebben tudnak hatni az igazgatási tevékenység tartalmára és irányára. A “demokratizálódás” az itt használt értelemben nem jelenti szükségképpen azt, hogy az alávetettek nagyobb mértékben, aktívabban vesznek részt az uralomban az adott társadalmi formán belül. Ez következménye lehet a demokratizálódásnak, de nem következik be szükségszerűen. Ellenkezőleg, éppen itt okvetlenül szem előtt kell tartani, hogy a demokrácia politikai fogalma az alávetettek “jogegyenlőségéből” még a következő két követelményt is magában foglalja: 1. hogy a hivatalok mindenki számára hozzáférhetők legyenek, meg kell akadályozni valamilyen zárt hivatalnoki rend kifejlődését; 2. a “közvélemény” befolyásának maximális kiterjesztése végett minimalizálni kell a hivatalok uralmi jogkörét; vagyis a demokrácia, ahol csak lehetséges, arra törekszik, hogy a hivatalokat csak rövid időre, visszahívásos választás útján és a szakmai képesítés kötelező feltétele nélkül töltsék be. Egyidejűleg viszont harcban áll a honorácior-uralommal, ennek következtében bürokratizálódási tendenciákat hív életre, s ez utóbbiak elkerülhetetlenül ellentmondásba kerülnek a fent említett törekvésekkel. Úgy hogy amennyiben “demokratizálódáson” a “hivatásos hivatalnok” uralmi jogkörének minimálisra csökkentését és ahelyett a “démosz” - értsd gyakorlatilag: a mindenkori pártvezérek - lehetőleg minél “közvetlenebb” uralmát értjük, ennyiben ez a mindenképpen pontatlan megjelölés itt egyáltalán nem is jöhet számításba. A döntő itt kizárólag az alávetettek nivellálódása az uralkodó, bürokratikusan tagozott csoporttal szemben, amely ezenkívül a maga észéről merőben autokratikus pozícióra tehet szert, mégpedig nemcsak ténylegesen, ami nyilvánvaló, hanem gyakran formálisan is.

Amikor Oroszországban a mesztnyicsesztvo (rangsor) szabályozásával megtörték a régi földesúri nemesség pozícióját és ennek következtében a régi nemességet kiszorította a szolgálati nemesség, ez jellegzetes közbenső állomás volt a bürokratikus fejlődés útján. Kínában hasonló - csupán, legalábbis elméletileg, még következetesebb - megoldás az a rendszer, amely a letett vizsgák száma és az ebből adódó hivatali képesítés szerint állapítja meg a rangot. Franciaországban a forradalom, majd végérvényesen a bonapartizmus mindenütt uralomra juttatta a bürokráciát. A katolikus egyháznál azt látjuk, hogy VII. Gergely megkezdte, a tridenti és a vatikáni zsinat folytatta, X. Pius rendelkezései pedig befejezték előbb a feudális, majd az összes önálló helyi közbenső hatalmak kiküszöbölését, s ezeket egyszerűen a központi hatóság funkcionáriusaivá változtatták. Egyidejűleg folyamatosan nőtt a formális tekintetben tökéletesen függő helyzetben levő káplánok tényleges jelentősége (amely egyébként a katolicizmusnak politikai párthoz hasonló szervezetéből következett). Mindez a bürokratizálódás előrehaladását jelentette, egyidejűleg pedig az ebben az esetben “passzívnak” nevezhető demokratizálódásét: azaz az alávetettek nivellálódását. Amikor az önálló felszerelésen nyugvó honorácior-hadsereget bürokratikus hadsereg váltja fel, ez szintén mindenütt “passzív” demokratizálódási folyamat ugyanabban az értelemben, mint minden olyan eset, amikor a feudális állam vagy a honorácior-köztársaság helyén katonai abszolút monarchia keletkezik. Elvileg már Egyiptom állami fejlődésénél is ez volt a helyzet, e fejlődés minden különössége ellenére. A római principátus idején a tartományok igazgatásának bürokratizálása - például az adóigazgatás területén - kéz a kézben haladt a köztársaságban szinte korlátlan hatalmat élvező plutokrata tőkésosztálynak és ezzel természetesen magának az antik kapitalizmusnak is a kiküszöbölésével.

Kézenfekvő, hogy az ilyesfajta “demokratizálódási” folyamatoknál majdnem minden esetben közrejátszanak ilyen vagy olyan gazdasági körülmények is. Igen gyakran fordul elő, hogy gazdasági tényezők hatására új - plutokrata vagy kispolgári vagy proletárjellegű - osztályok keletkeznek, s ezek valamilyen politikai hatalmat (amely lehet legitim, de lehet cezarisztikus típusú is) segítségül hívnak, vagy éppenséggel életre hívnak vagy feltámasztanak, hogy segítségével gazdasági vagy társadalmi előnyökre tegyenek szert. Másrészt viszont olyan esetek is lehetségesek - és történelmileg elő is fordultak -, amikor a kezdeményezés “felülről” jön és tisztán politikai természetű. Az ilyen változás politikai, főleg külpolitikai konstellációkra aknázott ki; az adott gazdasági és társadalmi ellentéteket és osztályérdekeket csak saját, merőben politikai hatalmi céljainak egyik eszközeként kezelte, oly módon, hogy e célok szolgálatában megbontotta az osztályérdekek majdnem mindig ingatag egyensúlyát és kirobbantotta a lappangó érdekellentétek harcát. Az ilyen folyamatokról általános szinten aligha mondhatunk közelebbit. - A gazdasági és hatalmi mozzanatok hatásának módja és mértéke igen különböző lehet. Az antik Hellászban a fegyelmezett hoplitákkal (nehéz fegyverzetű gyalogos katonákkal) folytatott hadviselésre való áttérés, Athénben pedig a hajóhad növekvő jelentősége alapul szolgált ahhoz, hogy azok a néprétegek hódítsák meg a politikai hatalmat, amelyek a hadviselés terheit mindenkor viselték. Rómában azonban ugyanez a fejlődés már csak időlegesen és csak látszólag rendítette meg a hivatali nemesség honorácior-uralmát. Végül a modern tömeghadsereg mindenütt eszköz volt a honorácior-hatalom megtöréséhez, magában véve azonban soha sehol sem az aktív, hanem mindenképpen csak a passzív demokratizálódás emelője maradt. Ebben persze az is közrejátszik, hogy míg az antik polgárhadsereg gazdaságilag az önfelszerelésen nyugodott, addig a modern hadsereg bürokratikusan oldja meg a szükségletek fedezését.

Az a körülmény, hogy a bürokratikus struktúra előtérbe nyomulása a maga “technikai” fölényén nyugodott, mint a technika egész területén, itt is azzal a következménnyel jár, hogy ez a folyamat pontosan ott volt a leglassúbb, ahol a régebbi strukturális formáknak a fejlődés folyamán különlegesen nagy mértékben sikerült alkalmazkodniuk a fennálló szükségletekhez. Ezt látjuk például az angliai honorácior-igazgatás esetében, úgy hogy ez valamennyi ilyen típusú uralom közül a leglassabban adta be a derekát a bürokratizálódásnak, sőt, bizonyos területeken még csak most van visszavonulóban. Voltaképpen ugyanezzel a jelenséggel állunk szemben, amikor azt látjuk, hogy a magasan fejlett és jelentős állótőkékkel működő gázvilágítás és gőzhajózás erősebb akadályt jelent a villamosítás útjában, mint az olyan területek, amelyek szűzföldként nyílnak meg az új technika előtt.

Ha egyszer a bürokrácia teljesen kiépült, a legnehezebben szétzúzható társadalmi képződmények közé tartozik. A bürokratizálódás a specifikus eszköz a “közösségi cselekvésnek” racionálisan rendezett “társas cselekvéssé” való átalakítására. Ezért, mint az uralmi viszonyok “társadalmasításának” eszköze, a múltban és a jelenben egyaránt elsőrangú hatalmi eszköz annak a kezében, aki a bürokratikus apparátus fölött rendelkezik. Mert egyébként azonos esélyek mellett a tervszerűen rendezett és irányított “társas cselekvés” mindenképpen fölényben van bármilyen szembeszegülő “tömeg” - vagy akár “közösségi cselekvéssel” szemben. Mihelyt valahol maradéktalanul keresztülvitték az igazgatás bürokratizálását, létrejött az uralmi viszonyoknak egy gyakorlatilag lényegében elpusztíthatatlan formája. Az egyedi hivatalnok nem szabadulhat ki az apparátusból, amelybe beilleszkedett. A hivatásos hivatalnok, ellentétben a funkciójukat tiszteletbeli, illetve mellékhivatalként ellátó “honoráciorokkal”, egész anyagi és eszmei egzisztenciájával tevékenységéhez van láncolva. Ez a hivatalnok - legalábbis a túlnyomó többség - csak szakosított feladatokkal megbízott láncszeme egy megállás nélkül zakatoló mechanizmusnak, amely lényegileg kötött marsrutát ír elő a számára, s amelyet csak a legmagasabb csúcsról lehet mozgásba hozni vagy megállítani, de a hivatalnok részéről (rendszerint) semmiképpen. S ezáltal oda van kovácsolva a mechanizmusba beépített összes funkcionáriusoknak ahhoz a közös érdekéhez, hogy ez a mechanizmus tovább működjék és a társult formában gyakorolt uralom fennmaradjon. Ezenkívül maguk az alávetettek az egyszer már fennálló bürokratikus uralmi apparátust sem nem nélkülözhetik, sem nem pótolhatják, mert ennek alapja a szakképzettség, a szakosított munkamegosztás s a megszokott és virtuóz módon begyakorolt egyedi funkciókra való szilárd beállítottság tervszerű szintézise. Ha ez az apparátus beszünteti a munkáját vagy erőszakosan megállítják, az eredmény káosz lesz, amelynek leküzdéséhez az uralomnak alávetettek közül nehezen lehet új embereket találni. Ez a közigazgatás és a magángazdasági igazgatás területére egyaránt érvényes. A tömeg anyagi sorsa egyre nagyobb mértékben függ az egyre inkább bürokratikusan rendezett magántőkés szervezetek zavartalan működésétől, s ezért egyre utópisztikusabbá válik az a gondolat, hogy ki is lehetne kapcsolni őket. Ezért mind a köz-, mind a magánüzemben növekvő mértékben válnak mindennemű rend alapjává egyfelől az “akták”, másfelől a hivatalnoki fegyelem, vagyis a hivatalnoknak a beállítottsága, hogy megszokott tevékenységén belül a legpontosabban engedelmeskedjék. Egyébként bármilyen fontos is az igazgatás aktaszerűsége, mindenképpen a “fegyelem” a legfontosabb mozzanat. A bakunyinizmusnak az a naiv gondolata, hogy az akták megsemmisítésével egyúttal a “szerzett jogok” alapját és az “uralmat” is megsemmisítheti, megfeledkezik arról, hogy az aktáktól függetlenül továbbra is fennáll az embereknek az a beállítottsága, hogy ragaszkodjanak a megszokott normákhoz és szabályzatokhoz. Valahányszor rendezni akarják megvert és szétszéledt csapattestek sorait vagy vissza akarnak állítani egy lázadás, pánik vagy egyéb katasztrófa következtében szétzilált igazgatási rendet, az intézkedők mindig arra az egyfelől a hivatalnokokban, másfelől az alávetettekben kitenyésztett beállítottságra hivatkoznak, amelynek jóvoltából az emberek engedelmesen és önként beilleszkednek a szóban forgó rendbe, s amely, ha a felhívás eredményes, a megzavart mechanizmust, hogy úgy mondjuk, újra “bekapcsolja”. Másrészt az egyszer létrejött apparátus objektív nélkülözhetetlensége és “személytelensége” azzal a következménnyel jár, hogy - ellentétben a kegyeleten alapuló feudális renddel - bárkinek hajlandó dolgozni, akinek csak sikerült megszereznie fölötte az uralmat. Ha ellenség foglalja el a szóban forgó területet, csak a csúcsokon kell változtatásnak történnie, s a racionálisan rendezett hivatalnoki rendszer kifogástalanul tovább működik az ellenség kezében, mert ez létérdeke az összes érintetteknek, beleértve elsősorban magát az ellenséget. Miután Bismarck, hosszantartó uralma folyamán, eltávolította az összes önálló államférfiakat, s minisztertársait feltétlen bürokratikus függőségbe hozta, visszavonulásakor legnagyobb meglepetésére azt kellett látnia, hogy ezek a változással mit sem törődve, zavartalanul tovább igazgatták hivatalukat, mintha nem a zseniális úr, e kreatúrák megalkotója tűnt volna el a porondról, hanem csak a bürokratikus mechanizmus egyik tucatalakja cserélődött volna ki valaki másra. Franciaországban az első császárság óta jónéhányszor változott az úr, de az uralmi gépezet lényegileg ugyanaz maradt. Minthogy ez az apparátus, ha rendelkezik a modern hírközlési és közlekedési eszközök (távíró) felett, mindenütt egyre inkább lehetetlenné teszi a “forradalmat” abban az értelemben, hogy a megmozdulás teljesen új uralmi formákat hozzon létre - s lehetetlenné teszi pedig részben tisztán technikailag, részben azonban belső, velejéig racionalizált struktúrájánál fogva is -, mindez szükségképpen ahhoz vezetett (mint Franciaország példája klasszikusan tanúsítja), hogy a “forradalmak” helyébe az “államcsínyek” lépnek (Franciaországban ugyanis valamennyi sikeres politikai változás ezóta végső soron nem volt egyéb államcsínynél).

Világos, hogy valamely társadalmi, különösen politikai intézmény bürokratikus szervezeti formája messzemenő gazdasági következményekkel járhat és rendszerint jár is. Melyek ezek? - Ez természetesen a konkrét gazdasági és társadalmi hatalommegoszlástól függ, különösen attól, hogy a keletkezőben levő bürokratikus mechanizmus milyen területre teszi rá a kezét, vagyis attól, hogy milyen irányba terelik azok a hatalmak, amelyek használják. Az eredmény igen gyakran volt kripto-plutokratikus hatalommegoszlás. Angliában és főleg Amerikában a bürokratikus pártszervezetek mögött rendszerint pártmecénások állnak, akik a pártokat finanszírozzák és ezzel messzemenően befolyásolni igyekeznek őket. Így például közismert Angliában a serfőzők, Németországban a választási alapokat fenntartó úgynevezett nehézipar vagy a hasonlóan eljáró Hanza-szövetség mecénáskodása. Ezenkívül a politika, különösen az állami intézményekben végbement bürokratizálódás és társadalmi nivellálódás, amely lerombolta az útjában álló helyi és feudális kiváltságokat, az újkorban szintén igen gyakran a kapitalizmus malmára hajtotta a vizet, sőt sokszor a kapitalizmussal közvetlen szövetségben ment végbe. Ilyen volt például az abszolút fejedelmi hatalomnak a tőkés érdekekkel kötött nagy, történelmi jelentőségű szövetsége. Mert a jogi nivellálás, egybekötve a honoráciorok uralma alatt álló, szigorúan körülhatárolt helyi intézmények lerombolásával, általában növelni szokta a kapitalizmus mozgásterét. Másfelől azonban az is kétségtelen, hogy a bürokratizálódás több, történelmileg nagy jelentőségű esetben, például az ókorban, a biztosított tradicionális “eltartáshoz” fűződő kispolgári érdekeket támogatta, vagy éppenséggel államszocialisztikusan, a privát nyerészkedési lehetőségeket korlátozó irányban hatott, sőt, talán nálunk is ez várható a jövőben. Az a körülmény, hogy a legalábbis elvben igen hasonló politikai szervezet egészen eltérő hatásokkal járt Egyiptomban a fáraók idején, majd a hellénizmus korában, végül a rómaiak alatt, azt mutatja, hogy a bürokratizálódás gazdasági jelentősége egészen különböző lehet aszerint, hogy a többi összetevő milyen irányban hat. A bürokratikus szervezet fennállásának puszta ténye magában véve még semmiképpen sem utal egyértelműen arra, hogy - valami módon mindig bekövetkező - gazdasági hatása konkrétan milyen irányban érvényesül, semmiképpen sem oly világosan, ahogyan társadalmi hatására, a legalább viszonylagos nivellálásra. és még ebben a tekintetben is figyelembe veendő, hogy a bürokrácia magában véve semmi egyéb, mint az ügyintézés pontosabbá tételének eszköze, amely a legkülönbözőbb - akár tisztán politikai, akár tisztán gazdasági, akár bármilyen más - uralmi érdekeknek is a szolgálatába állhat. Ezért, bármilyen jellegzetes tünete is, hogy párhuzamosan halad a demokratizálódással, ennek mértékét sem szabad eltúlozni. Bizonyos körülmények között feudális úri rétegek is szolgálatukba állították ezt az eszközt, és arra is van lehetőség - ami sok esetben ténnyé is vált, mint például a római principátusban és más, formailag abszolutista államképződmények esetében -, hogy az igazgatás bürokratizálása szándékosan összekapcsolódjék rendek létrehozásával, illetve, hogy a fennálló hatalmi csoportosulások vetületei folytán ez a két folyamat vegyüljön. Igen gyakori eset, hogy bizonyos hivatalokat elvileg bizonyos rendeknek tartanak fenn, és még gyakoribb, hogy ezt ki sem mondják, csak gyakorolják. Tény és való, hogy a társadalom egészének a szó modern értelmében vett - akár valóságos, akár esetleg csak formális - demokratizálódása különösen kedvező talaj a bürokratizálódás számára, de korántsem az egyetlen lehetséges talaja ezeknek a jelenségeknek. Hiszen a bürokratizálódás általában véve nem akar semmi egyebet, mint nivellálni az útjában álló erőket azon a területen, amelyre rá akarja tenni a kezét. Igen figyelemre méltó továbbá az a már többször utunkba került és a továbbiakban is még ismételten megvizsgálandó tény, hogy a “demokrácia” - annak ellenére, hogy elkerülhetetlenül, de akaratlanul elősegíti a bürokratizálódást, és egyúttal éppen ezért ellenfele a bürokrácia “uralmának”, s mint ilyen bizonyos körülmények között igen érezhető módon törheti át vagy béklyózhatja meg a bürokratikus szervezetet. Az egyes történeti eseteket tehát mindig abból a szempontból kell megvizsgálni, hogy itt és ekkor konkréten milyen irányban haladt a bürokratizálódás.

Éppen ezért itt arra sem adhatunk egyértelmű választ, hogy vajon a modern államokban, ahol minden téren előrehalad a bürokratizálódás, a bürokráciának az államrenden belüli hatalma is kivétel nélkül, egyetemesen növekszik-e. A bürokratikus szervezet birtokosa kezében a technikailag legfejlettebb hatalmi eszköz még egyáltalán nem határozza meg, hogy a szóban forgó társadalmi intézményeken belül a bürokrácia milyen mértékben tud érvényt szerezni a saját nézeteinek. Ezt a több milliónyivá duzzadt hivatalnoksereg állandóan növekvő “nélkülözhetetlensége” sem dönti el, ahogyan a proletármozgalom némelyik képviselőjének az a felfogása sem helytálló, hogy a proletárok gazdasági nélkülözhetetlensége meghatározza társadalmi vagy politikai hatalmi helyzetük mértékét. Ha ez így volna, akkor a rabszolgamunka uralmának körülményei között - mivel a szabadok ilyen helyzetben általában becstelennek tekintik a munkát - a legalább ugyanilyen mértékben “nélkülözhetetlen” rabszolgáknak szükségképpen ilyen hatalmi helyzet kellett volna élvezniök. E tényezők alapján a priori nem dönthető el, hogy a bürokráciának növekszik-e a hatalma. Látszólag éppen a bürokrácia hatalmával ellentétes irányban hat az érdekeltek, a különféle nem-hivatalnok szakértők vagy éppen megfordítva, az ügyhöz szakmailag nem értő laikus megbízottak rendszeres bevonása az ügyek intézésébe, valamint helyileg, regionálisan, központilag (a parlamentben) vagy egyéb szinten képviseleti és hivatásrendi, döntési joggal felruházott szervek létrehozása. Már egy másik fejezetbe tartozik, hogy ez a látszat mennyire felel meg az igazságnak, hiszen itt tisztán formális szempontból és kazuisztikusan vizsgáljuk a problémát. Általánosságban legfeljebb a következőket állapíthatjuk meg.

A teljesen kifejlett bürokrácia hatalma mindig igen nagy, normális viszonyok között túlnyomó. Az “úr”, amelynek szolgál, lehet a “törvényhozói kezdeményezésnek”, a “népszavazásnak” és a hivatalnokok leváltásának fegyverével rendelkező “nép”, lehet a “bizalmatlansági szavazás” jogával vagy ténylegesen mérvadó hatáskörrel rendelkező arisztokratikus vagy inkább “demokratikus” alapon választott parlament, jogilag vagy ténylegesen önmagát kiegészítő arisztokratikus kollégium, a nép által választott elnök, örökletes, “abszolút” vagy “alkotmányos” uralkodó, - ez az “úr” az igazgatási üzemben tevékenykedő iskolázott hivatalnokokkal szemben mindig olyan helyzetben van, mint a “dilettáns” a “szakemberrel” szemben. Minden bürokrácia arra törekszik, hogy ezt a hivatásos tudás nyújtotta fölényt még ismereteinek és szándékainak titokban tartásával is fokozza. A bürokratikus igazgatás, tendenciáját tekintve, mindig a nyilvánosság kizárásával működő igazgatás. A bürokrácia, hacsak teheti, elrejti a kritika elől tudását és ténykedését. A porosz egyházi hatóságok jelenleg fegyelmi rendszabályokkal fenyegetőznek arra az esetre, ha a papok bármilyen formában tudomására hozzák harmadik személyeknek a felülről kapott feddéseket vagy más természetű intézkedéseket, mert ezáltal “vétkes módon” lehetővé tennék ezek bírálatát. A perzsa sah számvivőhivatalnokai valósággal titkos tanná avatták az etatizálás művészetét és titkosírást is gyártották hozzá. A porosz hivatalos statisztika általában csak azt teszi közzé, ami nem árthat a hatalmat birtokló bürokrácia terveinek. A titkolózás tendenciája az igazgatás bizonyos területein ezek tárgyi természetéből ered. Nevezetesen mindenütt ez a helyzet, ahol a szóban fogó uralmi forma hatalmi érdekeinek kifelé való képviseletéről van szó, akár valamely magánüzem áll szemben gazdasági konkurenseivel, akár valamely politikai intézmény az idegen, potenciálisan ellenséges politikai intézményekkel. A diplomácia csak igen korlátozott értelemben és mértékben lehet nyilvánosan ellenőrzött üzem, ha eredményesen akar működni. A katonai igazgatásnak, minél inkább növekszik a tisztán technikai elem jelentősége, annál fokozottabb mértékben kell ügyelnie legfontosabb intézkedéseinek eltitkolására. A politikai pártok ugyanígy járnak el, éspedig minél inkább bürokratizálódik a pártüzem, annál inkább. Ebből a szempontból mit sem számít a katolikus gyűlések vagy pártkongresszusok nagyhangú nyilvánossága. A kereskedelempolitika például Németországban a termelési statisztika eltitkolásához vezet. A társadalmi intézmények harci helyzete egyszerűen mindig a hatalmon levő erők pozícióját erősíti. Ám a bürokrácia hatalmi érdekei még ezen a merőben dologi motivációjú titoktartáson is messze túlterjednek. A “hivatali titok” fogalma a bürokrácia jellegzetes találmánya, és semmit sem véd olyan fanatizmussal, mint éppen ezt az álláspontot, pedig e meghatározott területen kívül, tisztán dologilag egyáltalán nem indokolható. Ha a bürokráciának a parlamenttel akad dolga, biztos hatalmi ösztönnel száll szembe a parlament minden olyan kísérletével, hogy saját eszközeivel (például az úgynevezett “vizsgálati joggal”) szakismereteket szerezzen be az érdekeltektől. Nyilvánvaló, hogy a rosszul informált és ezért tehetetlen parlament előnyösebb a bürokrácia számára mindaddig, amíg ez a tudatlanság valamiképpen a saját érdekeivel összeegyeztethető. A fölényes bürokratikus szakismerettel szemben még az abszolút uralkodó is tehetetlen, sőt bizonyos értelemben ő leginkább az. Nagy Frigyesnek a “jobbágyság megszüntetésére” vonatkozó összes haragos rendelkezései célt tévesztettek, mert a hivatali mechanizmus egyszerűen dilettáns alkalmi ötleteknek tekintette és semmibe vette őket. Az alkotmányos király, valahányszor egyetért az alávetetteknek valamilyen társadalmilag számottevő szektorával, igen gyakran erősebben tudja befolyásolni az igazgatás menetét - tekintve hogy ezt a rá vonatkozó kritika legalábbis viszonylagos nyilvánossága folytán ő is ellenőrizni tudja -, mint az abszolút uralkodó, aki kizárólagosan magának a bürokráciának az információira van utalva. A régi rendszer orosz cárjának ritkán sikerült akár a legcsekélyebb olyan intézkedést is tartósan keresztülvinnie, amely bürokráciájának nem tetszett és annak hatalmi érdekeit sértette. Minisztériumai, amelyek mint egyeduralkodónak közvetlenül neki voltak alárendelve, satrapa-hivatalok konglomerátumát alkották - amint erre Leroy-Beaulieu már igen találóan rámutatott -, amelyek a személyes intrika minden eszközét igénybe véve harcoltak egymás ellen, szakadatlanul vaskos “emlékiratokkal” bombázták egymást, s ezekkel az uralkodó, mint dilettáns, mit sem tudott kezdeni. Az alkotmányosságra való átmenettel elkerülhetetlenül bekövetkezik a központi bürokráciának egy kézben való koncentrációja. Az egész ügyvitel egyetlen személyes csúcs, a miniszterelnök fennhatósága alá kerül. Az ő kezén kell átmennie mindennek, ami az uralkodóhoz jut. Ennek folytán az uralkodó messzemenően a bürokrácia fejének gyámsága alá kerül, amivel II. Vilmos is megpróbált már szembeszállni Bismarckkal való ismert konfliktusa alkalmával, de igen hamar visszavonulásra és ennek az elvnek az elismerésre kényszerült. A szakismeret elhatalmasodásával az uralkodó már csak úgy rendelkezhet tartós befolyással, ha folyamatos kapcsolatos tart a bürokrácia vezetőivel, és ezt a kapcsolatot a bürokrácia központi csúcsa tervszerűen irányítja. Az alkotmányos rendszer ugyanakkor érdekközösségben egyesíti a bürokráciát és az uralkodót a parlamenti pártvezérek hatalmi törekvéseivel szemben. Ám éppen emiatt tehetetlen az alkotmányos uralkodó a bürokráciával szemben, ha nem talál támaszra a parlamentben. A “Nagy Birodalom” összeomlása - a porosz miniszterek és legmagasabb rangú birodalmi hivatalnokok bukása - Németországban még 1918 novemberében is nagyjából ugyanabba a helyzetbe hozta az uralkodót, mint az 1076-ban a hűbéri állam talaján lezajlott megfelelő folyamat. Ámbár ez mindenképpen kivétel. Hiszen mindig elegen vannak az előmenetelre áhítozó várományosok ahhoz, hogy az uralkodó könnyen pótolhassa a magukat függetlenítő és ezáltal kényelmetlenné vált hivatalnokokat, s így hatalmi helyzete egészben véve mégiscsak sokkal erősebb a bürokratikus hivatalnokokkal szemben, mint a feudális államban vagy akár a “sztereotipizált” patrimoniális államban. Egyébként azonos körülmények között csak gazdaságilag független, azaz birtokos rétegekhez tartozó hivatalnokok engedhetik meg maguknak, hogy megkockáztassák a hivatal elvesztését, úgy hogy napjainkban - mint a történelemben mindig - az úr hatalmát növeli, ha embereit vagyontalan rétegekből toborozza. S az uralkodó akaratát tartósan és tartalmilag csak olyan hivatalnokok tudják teljesen megbénítani, akik befolyásos társadalmi réteghez tartoznak, amellyel az uralkodónak hite szerint mint személyének támaszával számolnia kell.

A bürokrácia szakismeretét csak a magángazdaság érdekeltjeinek “gazdasági” szakismerete múlja felül. Ennek az az oka, hogy számukra közvetlenül gazdasági létkérdés a pontos tényismeret ezen a területen. Ha valamilyen hivatalos statisztikába téves adatok kerülnek, ennek a vétkes hivatalnokra nézve nincsenek közvetlen gazdasági következményei, de ha tévedések csúsznak a tőkés üzem kalkulációjába, ezek feltétlenül veszteségeket okoznak, sőt esetleg belepusztul az üzem. Ezenkívül a vállalkozó főkönyve még gondosabban rejtegeti a “titkot” - hatalmi eszközét -, mint a hatóságok aktái. Már emiatt is érthető, hogy a gazdasági élet befolyásolása oly szűk határok között mozog a tőkés korszakban, s hogy az államnak ezzel a területtel kapcsolatos intézkedései olyan gyakran siklanak előre nem látott vagy egyáltalán nem szándékolt vágányokra vagy válnak illuzórikussá az érdekeltek fölényes szakismerete folytán.

Minthogy a specializált szaktudás növekvő mértékben válik a hivatalviselők hatalmi pozíciójának alapjává, már korán gondot okozott az “úrnak”, hogy miként lehetne értékesíteni a szaktudást úgy, hogy még se kelljen hatalmát megosztania, hanem megőrizhesse saját úr-pozícióját. Ezért, amikor az igazgatás feladatai egyre inkább minőségileg új méreteket öltöttek és ezzel a szaktudás nélkülözhetetlenné vált, igen jellegzetes módon az a jelenség állt elő, hogy az úr szükségleteit már nem elégítette ki, ha alkalmilag megtanácskozta a problémákat egy-egy kipróbált bizalmi emberével vagy akár az ilyen emberekből álló, nehéz helyzetekben időről időre összehívott gyűléssel, hanem - a “házi tanácsok” jellegzetes átmeneti megoldása után - testületi formában tanácskozó és döntő, állandóan ülésező testületekkel vette körül magát (Conseil d‘État, Privy Council, Generaldirektorium, kabinet, diván, Dzungli-Yamen, Weiwupu stb.). Ezeknek a befolyása és hatóköre természetesen igen eltérő, aszerint, hogy maguk válnak-e a legfőbb igazgatási hatósággá, vagy pedig egy vagy több egy személy által vezetett központi hatóság is működik-e mellettük, ezenkívül pedig eljárásmódjuktól függően a teljesen kifejlett típus esetében elvileg vagy az úr fiktív elnökletével üléseznek. A fontos ügyeket a megfelelő szakemberek beszámolók és hozzászólások formájában minden oldalról megvilágítják, s a gyűlés, tagjainak megindokolt szavazás útján, határozatilag dönt róluk. A döntést az úr szentesíti vagy elveti. A testületi hatóságoknak ez a fajtája az a jellegzetes forma, amelyben az uralkodó - aki növekvő mértékben válik “dilettánssá” - értékesíti a szaktudást, és arra törekszik - amit gyakran észre sem venni -, hogy védekezzék a szaktudás növekvő túlsúlyával szemben és megőrizze úr-pozícióját annak ellenében. Mindegyik szakembert a többivel tartja sakkban, s ennek a körülményes eljárásnak a segítségével átfogó képet próbál kialakítani, egyben pedig megteremteni magának azt a biztonságérzetet, hogy önkényes döntésekre ne lehessen rávenni. Emellett azt, hogy befolyása a maximális lesz, gyakran nem annyira a személyes elnöklet garantálja a szemében, mint inkább az eléje terjesztett írásos szavazatok. I. Frigyes Vilmos, akinek az igazgatásra gyakorolt tényleges befolyása igen jelentékeny volt, szinte sohasem jelent meg személyesen a szigorúan testületi jellegű miniszteri üléseken, hanem széljegyzetek vagy rendeletek formájában közölte végzéseit az írásban kapott javaslatok alapján. Ezeket a határozatokat a “kabinetiroda” egyik futára, akinek az úr személye körüli szolgálattevők alá voltak rendelve, megtanácskozta ez utóbbiakkal, majd a miniszterek rendelkezésére bocsátotta. Ily módon a kabinet, amely nemcsak a szakbürokrácia gyűlöletét vonta magára, hanem kudarcok esetén az alávetettek bizalmatlanságát is, Oroszországban, Poroszországban és más államokban is afféle személyes erőddé fejlődött, amelybe az uralkodó úgyszólván behúzódott a közigazgatás szaktudása és “elszemélytelenedése” elől.

Ezenkívül az úr a testületi elvvel mintegy arra tesz kísérletet, hogy kollektív egységgé egyesítse a szakspecialistákat. Az általánosság szintjén nem mondhatunk semmit arra vonatkozólag, hogy ez milyen sikerrel történik. Magával a jelenséggel egészen különböző államformákban is találkozunk, a patrimoniális és hűbéri államtól a korai bürokratizmusig. Legfőképpen azonban a keletkezőben levő fejedelmi abszolutizmusra jellemző. Az egyik legerőteljesebb nevelőeszköz volt az igazgatás “tárgyilagosságának” kialakításában. Ezenkívül társadalmilag befolyásos magánemberek bevonása révén lehetővé tette, hogy a hivatásos hivatalnokok szakismeretét bizonyos mértékig honorácior-tekintéllyel és magángazdasági hozzáértéssel egyesítsék. A testületek a legelső intézmények közé tartoztak, amelyek utat nyitottak általában a modern ételemben vett “hatóság” - mint személyektől függetlenül állandóan működő intézmény - kifejlődése előtt.

Amíg az igazgatási szakismeret kizárólag a tartós empirikus gyakorlat eredménye volt, az igazgatás normáit pedig nem szabályzatok írták elő, hanem a tradícióból adódtak, az ilyen testületi hatósághoz hasonlítható tipikus forma a vének tanácsa volt. Ebben gyakran a papok, a “régi államférfiak” és a honoráciorok is részt vettek. Ezek a szervek eleinte csak tanácsokat adhattak az úrnak, később azonban, minthogy a változó uralkodókkal szemben állandó intézmények voltak, sokszor magukhoz ragadták a tényleges hatalmat. Ilyen volt a római szenátus, a velencei tanács, és az athéni aeropág (amíg ki nem szorította a “demagógok” uralma). Az ilyen hatóságoktól azonban, a különféle, sokrétű átmenetek ellenére is, mint típust élesen meg kell különböztetni a jelenleg tárgyalt testületeket, amelyek a racionális szakspecializálódás talaján és a szaktudás uralmának körülményei között jönnek létre. Ezenkívül meg kell őket különböztetni azoktól a modern államokban gyakori, privát érdekeltekből kialakuló tanácskozó testületektől is, amelyeknek magvát nem hivatalnokok vagy volt hivatalnokok alkotják. Ezenkívül szociológiailag meg kell különböztetni őket azoktól a testületi ellenőrző intézményekből (felügyelőtanács) is, amelyek sok esetben a mai magángazdasági bürokratikus szervezeteket (részvénytársaságok) irányítják, jóllehet ezek gyakran kooptálnak honoráciorokat az ügyeikben nem érdekeltek köreiből, akár szaktudásukra való tekintettel, akár a reprezentáció vagy a reklám okából. Ezek a szervezetek ugyanis rendszerint nem valamilyen speciális szaktudás hordozóit egyesítik, hanem az ügyekben gazdaságilag elsősorban érdekelteket, akiknek döntő szavuk van, nevezetesen a vállalkozónak a pénzt rendelkezésre bocsátó bankokat. Ezenkívül korántsem csak tanácskozó, hanem legalábbis ellenőrző hatáskörrel rendelkeznek, gyakran azonban valójában uralmi pozíciót foglalnak el. Inkább azokhoz a gyűlésekhez hasonlíthatók (noha ez is némileg erőltetett hasonlat), amelyeken a patrimoniális vagy feudális politikai intézmények nagy önálló hűbérurai, hivatalviselői és egyéb hatalmasai és érdekeltjei vettek részt. Az ilyen gyűlések egyébként több esetben azoknak a “tanácsoknak” az előfutárai lettek, amelyek az igazgatás fokozódó térhódítása következtében alakultak ki, még gyakrabban azonban a rendi testületek elődei voltak.

E bürokratikus testületi elv érvényesítése a központi hatóságról majdnem minden esetben áttevődött a különféle alsóbbfokú hatóságokra. Mint már bevezetőben megjegyeztük, helyileg zárt, névlegesen városi egységekben a testületi igazgatás eredetileg a honorácior-uralom alakjában jelenik meg (ezeket a szerveket - “tanács”, “magisztrátus”, “decuriók” vagy “népbírák” kollégiuma - eredetileg választják, később azonban, legalább részben, kooptálással bővülnek). Ezek ilyen módon természetes alkotórészei az “önkormányzati” szervezetnek, amelynek keretében az igazgatási feladatokat a helyi érdekeltek látják el bürokratikus állami hatóságok ellenőrzése alatt. A két említett példa, a velencei tanács, de még inkább a római szenátus esetében az történt, hogy a honorácior-uralomnak rendszerint helyi politikai szervezetek talaján szokásos formáját nagy tengerentúli területekre terjesztették ki. A bürokratikus államban újra eltűnik a testületi igazgatás, mihelyt előtérbe lép a közlekedési eszközök fejlődésével és az igazgatással szemben támasztott követelmények megnövekedésével az a szükséglet, hogy gyors és egyértelmű döntések szülessenek, s túlsúlyba kerül a többi, már megtárgyalt tényező is, amelyek a teljes bürokratizálódás és személyi vezetés irányában hatnak. Főleg pedig akkor tűnik el, ha a parlamenti intézmények kifejlődése és a kívülről jövő kritika többnyire ezzel egyidejű növekedése és nyilvánossága következtében az úr érdekei szempontjából az igazgatás irányításának zárt egységessége fontosabbnak látszik a döntések alapos előkészítésénél. Franciaország velejéig racionalizált szakminiszter- és prefektus-rendszerében e modern feltételek között igen valószínű, hogy a régi formák mindenütt visszaszorulnak. De ez valószínűleg kiegészül azzal a már említett folyamattal, hogy egyre gyakrabban - hovatovább formálisan rendezett módon - tanácskozó választmányok formájában a gazdaságilag és társadalmilag legbefolyásosabb rétegek érdekelt képviselőit is bevonják. Ennek az utóbbi megoldásnak, amely igyekszik az érdekeltek konkrét hozzáértését a szakképzett hivatalnokok racionális igazgatási tevékenységének szolgálatába állítani, kétségtelenül nagy jövője van, és még tovább fokozza a bürokrácia hatalmát. Ismeretes, hogy miként kísérelte meg Bismarck a parlament ellen hatalmi eszközként kijátszani a “népgazdasági tanács” tervét, s amikor a többség (amelynek ő sohasem engedélyezte az angol parlamentéhez hasonló vizsgálati jogot), elutasította a kancellár indítványát, ő azt vetette a szemére, hogy az indítvány voltaképpeni célja: éppen a parlamenti hatalom érdekében megóvni a bürokráciát attól, hogy “túl okos” legyen. Az már nem tartozik témánk körébe, hogy ha a fejlődés ezen az úton halad tovább, az érdekszervezetek a jövőben még milyen pozícióra számíthatnak az igazgatáson belül.

Az “objektív” jogrend és az egyének biztosított “szubjektív” jogai, továbbá a hatóságok és az “alattvalók” egymáshoz való viszonyát szabályozó “közjog” és az alávetett egyének közötti viszonyokat szabályozó “magánjog” éles fogalmi megkülönböztetését általában csak az állam és a jog bürokratizálódása teszi végleg lehetővé. A bürokratizálódás feltételezi, hogy fogalmilag megkülönböztessék az “államot” mint úri jogok elvont hordozóját és a “jogi normák” megalkotóját mindennemű olyan személyes “illetékességtől”, amellyel egyének rendelkeznek, ez a megkülönböztetés elképzelhetetlen a bürokrácia előtti, kivált a patrimoniális és feudális uralmi struktúra számára, csak a városi községek talaján vált lehetőséggé és egyben valósággá, amikor ezek időszakos választás útján iktatták be hivatalviselőiket. A változás azzal a következménnyel járt, hogy a hatalom egyedi hordozója, aki az uralmat - a legfelsőbbet is beleértve - mindenkor “gyakorolta”, nyilvánvalóan nem volt többé olyan ember, aki az uralmat “személyes jogként” birtokolta. Elvileg azonban csak a bürokratikus hivatali intézés teljes személytelenné válása és a jog racionális rendszerezése vitte végig ezt a különbségtételt.

Nem elemezhetjük itt azokat a messzemenő általános kulturális következményeket, amelyeket a racionális bürokratikus uralmi struktúra előrenyomulása eo ipso magával hoz, éspedig teljesen függetlenül attól, hogy speciálisan milyen területre hatol be. A folyamat természetesen az életmód “racionalizmusának” uralomra jutását segíti elő. Ez a fogalom azonban a legkülönbözőbb tartalmakat foglalhatja magában. Általánosságban csak a következőt szögezhetjük le: bármely uralom bürokratizálódása igen erősen ösztönzi a racionális “tárgyilagosságnak”, a “hivatásos emberek” vagy “szakemberek” világának kialakulását, ennek összes továbbágazó következményeivel. Itt csak röviden érinthetjük ennek a folyamatnak egyik fontos alkotórészét: a nevelés és művelődés jellegére gyakorolt hatását. kontinentális nyugati nevelési intézményeinkre, különösen a felsőbb fokúakra - egyetemek, műszaki főiskolák, kereskedelmi főiskolák, gimnáziumok és más középiskolák - elsősorban az a “műveltség” nyomta rá a bélyegét, amelyet a modern bürokratizmus számára egyre nélkülözhetetlenebb szakvizsga-rendszer tenyésztett ki: a szakképzés. A mai értelemben vett “szakvizsgáztatás” kívül esett és esik a tulajdonképpeni értelemben vett bürokratikus szervezeteken, mint például napjainkban a “szabad” foglalkozású orvos és az ügyvéd esetében vagy a céhszerűen szervezett iparban. S nem is nélkülözhetetlen kísérőjelensége a bürokratizmusnak. A francia, angol, amerikai bürokrácia hosszú ideig teljesen vagy nagy mértékben megvolt nélküle: pótolta a pártüzemben nyert kiképzés és az ott nyújtott teljesítmény. A “demokrácia” állásfoglalása, mint az általa közvetlenül serkentett bürokratizálódás minden jelenségével, a szakvizsgáztatással szemben sem egysíkú. Egyrészt a “demokrácia” azt jelenti vagy legalábbis látszólag azt jelenti, hogy most a honorácior-uralom helyett az összes társadalmi rétegekből “választják ki” az alkalmasakat. Másrészt viszont fél attól, hogy a vizsgáztatás és a szakoklevél kiváltságos “kasztot” teremt, és ezért harcol ellene. És végül a szakvizsgáztatást már bürokrácia előtti vagy félbürokratikus korszakokban is megtaláljuk. Első történelmi színterét a praebendális szervezetű uralmak alkotják. A tipikus jutalom, amelyért az emberek tanulnak és vizsgáznak, javadalmak esélye. Ezek eleinte papi javadalmak, mint az iszlám Keleten és a nyugati középkorban, majd, főleg Kínában, világiak is. E vizsgák azonban természetesen csak részben “szak”-jellegűek. - Csak a modern teljes bürokratizálódás hozza magával a racionális, szakjellegű vizsgáztatási rendszer feltartóztathatatlan uralomra jutását. A közigazgatási reform fokozatosan Amerikában is meghonosítja a szakiskoláztatást és szakvizsgáztatást, és (európai) fő fészkéből - Németországból - valamennyi többi országba is behatol. Az igazgatás fokozódó bürokratizálódása növeli jelentőségét Angliában, a félpatrimoniális régi bürokratizmusnak a modern bürokráciával való felcserélésére irányuló kísérlet elvitte Kínába (hogy felváltsa az egészen más jellegű régi vizsgarendszert), a kapitalizmus bürokratizálódása és szakképzett technikusokkal, alkalmazottakkal stb. kapcsolatos szükséglete az egész világon elterjeszti. Ezt a fejlődést mindenekelőtt rendkívül erősen ösztönzi a szakvizsgával szerzett oklevél nyújtotta társadalmi presztízs, annál is inkább, minthogy ez azután gazdasági előnyökre váltható be. Ahogyan a múltban az ősök igazolása volt a feltétele az egyenrangúságnak, a rangbeli házasságnak, sőt, ahol a nemesség társadalmilag hatalmon maradt, az állami hivatali képesítésnek is, ma ugyanezt a szerepet a műveltségi szabadalom tölti be. Az egyetemi, a műszaki és kereskedelmi főiskolai oklevél külalakja, a felhívás, hogy általában minden területen tegyék kötelezővé az egyetemi diplomát, azt segíti elő, hogy a köz- és magánhivatalokban kiváltságos réteg alakuljon ki. Az oklevél birtoklása támogatja a diplomás várományosok igényét a honoráciorokkal való házasságra (természetesen a magánvállalat irodai alkalmazottja is azt reméli, hogy az oklevél birtokában nagyobb eséllyel pályázhat a főnök lányainak kezére), a jó társaságba való bejutásra, a “rendi jellegű” ellenszolgáltatásra a teljesítmény szerinti fizetés helyett, a biztosított előmenetelre és öregkori ellátottságra, legfőképpen azonban a társadalmilag és gazdaságilag előnyös állások monopolizálására. Amikor most minden területen egyre gyakrabban hangzik fel az a követelés, hogy vezessenek be szabályozott képzési rendszert és szakvizsgákat, ez természetesen nem valamilyen hirtelen felébredt “művelődési vágyból” ered, hanem abból a törekvésből, hogy korlátozzák az állások betöltésére alkalmas emberek kínálatát, s monopolizálják az állásokat a diplomások javára. Ma e monopolizálás egyetemes eszköze a “vizsga”, és ez az oka feltartóztathatatlan térhódításának. S minthogy a diploma megszerzéséhez szükséges képzési rendszer jelentékeny költségekkel és gyakorlási idővel jár, ez a törekvés egyúttal azt is jelenti, hogy háttérbe szorul a tehetség (a “karizma”) szerepe a vagyonnal szemben, hiszen a diploma megszerzésének “szellemi” költségei mindig alacsonyak, s a tömegesség fokozódásával nem nőnek, hanem csökkennek. Az is megvan itt, ami a régi hűbéresi kvalifikációhoz tartozó lovagi életvitelt pótolja: nálunk az illetőknek részt kell venni a diplomát nyújtó főiskolák egyesületi életében (ahol az ilyen jellegű életvitel csírái kialakulóban vannak), az angolszász országokban pedig a megfelelő sportegyletekben és klubokban. A másik oldalon a bürokrácia mindenütt azzal igyekszik kialakítani valamiféle “hivatalhoz való jogot”, hogy kidolgozza a rendezett fegyelmezési eljárást, elejét veszi annak, hogy az “elöljáró” önkényesen rendelkezzék a hivatalnokok felett, igyekszik szavatolni a hivatalnok állását, rendezett előmenetelét, öregkori ellátását. Ebben az alávetetteknek az uralom csökkentését követelő “demokratikus” hangulata is támogatja, mert ők abban, ha az úrnak a hivatalnokok feletti önkényes rendelkezési joga gyengül, minden esetben magának az úri hatalomnak a gyengülését vélik észlelni. Ennyiben tehát a bürokrácia, éspedig mind a kereskedelmi ügyvitelben, mind a közigazgatásban, ugyanúgy sajátos “rendi” fejlődésnek a hordozója, mint a múlt egészen más jellegű hivatalviselő társadalmi közegei. És már rámutattunk arra, hogy mivel a bürokrácia bizonyos módon fel tudja használni technikailag ezeket a rendi tüneteket, általában értékesíti is őket sajátos feladataiban. Ám éppen erre az elkerülhetetlen “rendi” jellegre reagál megint csak a “demokráciának” az a törekvése, hogy a hivatalnokok kinevezését rövid időre szóló hivatalnok-választással, a rendezett fegyelmi eljárást pedig az éritett hivatalnoknak népszavazás útján történő leváltásával váltsa fel, vagyis a hierarchikusan az apparátus fölé rendelt “úr” önkényes rendelkezési joga helyett az alávetetteknek, illetve a felettük uralkodó pártvezéreknek ugyancsak önkényes rendelkezési jogát érvényesítse.

A meghatározott neveltetésből és képzésből származó társadalmi presztízs egyáltalán nem a bürokratizmus jellegzetessége. Ellenkezőleg. De más uralmi struktúrák esetében ez lényegileg más tartalmi alapokon nyugszik: a feudális, teokratikus, patrimoniális uralmi struktúrában, az angol honorácior-igazgatásnál, az ókínai patrimoniális bürokráciában, a hellén úgynevezett demokrácia demagóg-uralma idején a nevelés célja és a társadalmi megbecsülés alapja (bármennyire különböznek is ezek az esetek egymástól) nem a “szakember” volt, hanem - mintegy jelszószerűen kifejezve - a “művelt ember”. A kifejezést itt merőben értékítéletmentesen használjuk, kizárólag abban az értelemben, hogy a nevelés célja meghatározott életvitel volt, amely “műveltnek” számított, de nem az, hogy a neveltek specializált szakképzettségre tegyenek szert. Az uralom struktúrája és az úri réteghez tartozás társadalmi feltételei révén kialakul a lovagi vagy aszkétikus értelemben vagy (mint Kínában) irodalmilag vagy (mint Hellászban) gimnasztikailag és zeneileg vagy az angolszász konvencionális gentleman értelmében művelt személyiség eszménye. Az uralkodó réteg kvalifikáltsága a “kultúrkvalitás” többletén nyugodott (abban a merőben változékony, értékítélet-mentes értelemben, amelyben itt ezt a fogalmat használjuk), nem pedig a szaktudás többletén. Természetesen ezen belül mindannyiszor gondosan ápolták a katonai, teológiai, jogászi szaktudást. De akár a hellén, akár a kínai, akár a középkori oktatási rendszerben a súlypontot egyáltalán nem a szakszempontból “hasznos” neveltetési elemek alkották, hanem egészen más mozzanatok. Korunkban minden, az oktatási rendszer alapkérdéseivel foglalkozó írásműben a döntő ponton mindig kibújik a szög a zsákból, és felfedezhető a “szakember”-típusnak a régi “kultúrember”-típus elleni harca, amelyet az összes közületi és magángazdasági uralmi viszonyok feltartóztathatatlanul fokozódó bürokratizálódása és a szaktudás állandóan növekvő jelentősége robbantott ki, és amely érinti a legjellegzetesebben kulturális problémákat is.

A bürokratikus szervezetnek előrenyomulása során nemcsak azokat a már többször említett lényegileg negatív akadályokat kellett leküzdenie, amelyek a számára szükséges nivellálás útjában állottak, hanem ezenkívül az igazgatási struktúra olyan formái is kereszteződtek és kereszteződnek vele, amelyek eltérő elveken nyugosznak, és amelyekre részben már utaltunk. E formák valamennyi reálisan létező típusát itt most nem tárgyalhatjuk meg - ez túlságosan messzire vezetne -, de egészen leegyszerűsített sémák alakjában hadd említsünk meg néhány ide tartozó, különösen fontos strukturális elvet. Ezeket a jelenségeket mindig meg kell majd vizsgálni a következő két (persze nem kizárólagos) szemszögből: 1. mennyiben determináltak gazdaságilag, vagy mennyiben teremtették meg számukra a kifejlődés lehetőségét más, például tisztán politikai, körülmények, vagy végül mennyiben köszönhetik kialakulásukat valami olyan “öntörvényűségnek”, amely magában technikai struktúrájukban rejlik, és 2. vajon volt-e sajátos gazdasági hatásuk, és ha igen, milyen. Itt természetesen mindvégig szem előtt kell majd tartani ezeknek a szervezeti elveknek a ki nem kristályosult voltát és egymásba való átmenetét. Hiszen “tiszta” típusaikban nem szabad egyebet látni az elemzés szempontjából különösen értékes és nélkülözhetetlen határeseteknél, amelyek között a majdnem mindig vegyes formákban megjelenő történeti valóság mozgott és mozog még most is. A bürokratikus struktúra mindenütt kései fejlődés terméke. Minél messzebb megyünk vissza a fejlődés vonalán, annál jellemzőbb az uralmi formákra a bürokrácia és egyáltalán, a hivatalnoksereg hiánya. A bürokrácia “racionális” jellegű: tevékenysége és magatartása szabályok, célok, eszközök “tárgyilagos” személytelenség uralma alatt áll. Ezért létrejötte és elterjedése sajátos, még majd megvizsgálandó értelemben mindenütt “forradalmian” hatott, mint ahogyan általában ezt eredményezi a racionalizmus mindennemű előtérbe nyomulása bármely területen. Ennek során lerombolta az uralomnak azokat a strukturális formáit, amelyek az általunk használt sajátos értelemben nem voltak racionálisak.

Fordította: Józsa Péter

Forrás: Max Weber: Gazdaság és társadalom. Szemelvények (Összeállította: Varga Iván) Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1967, 257-300. old.

---

* Max Weber: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Második kötet, Kiepenhauer und Witsch, Köln-Berlin, 1964. A Soziologie der Herrschaft c. kilencedik fejezet Wesen, Voraussetzung und Entfaltung der bürokratischen Herrschaft c. második alfejezetéből. 703-738.